05/08/2016 – Il referto della Corte dei conti al Parlamento sulla spesa per il personale degli Enti territoriali

Il referto della Corte dei conti al Parlamento sulla spesa per il personale degli Enti territoriali
di Roberta Caiffa – Funzionario della Corte dei conti

 

La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, con la Delib. n. 25/2016 del 26 luglio (adunanza del 18 luglio 2016), analizza in un referto monotematico l’andamento della consistenza numerica e funzionale delle spese per il personale delle Regioni (a statuto ordinario e speciale, comprese Province autonome) e degli Enti locali (Province e Comuni), nel triennio 2012-2014. L’analisi si riferisce ai dati provenienti dal Conto annuale delle spese per il personale (previsto dall’art. 60, D.Lgs. n. 165 del 2001), raccolti attraverso il SIstema COnoscitivo del Personale (SICO), di cui si avvale la Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato Generale per gli Ordinamenti del personale e l’analisi dei costi del lavoro pubblico (IGOP), per rilevare i dati statistici del pubblico impiego. Nell’analisi non è considerato il personale in servizio negli organismi partecipati.

Nel 2014 l’intero settore occupa, complessivamente, circa 524.000 unità, (tra dirigenti, segretari comunali/provinciali e direttori generali).

La spesa totale del comparto (senza considerare i contratti di lavoro flessibile, non rilevati in SICO) ammonta a 14,76 miliardi di euro (di cui 2,75 per le Regioni, 1,47 per le Province e 10,54 per i Comuni).

A livello nazionale, la spesa media per dipendente regionale ammonta a 34.772 euro, a fronte di 27.621 per il dipendente comunale ed a 28.003 per quello provinciale.

La spesa media per il personale dirigente è di 92.988 euro nelle Regioni, 84.935 nei Comuni e 97.806 nelle Province.

Situazioni alquanto diversificate emergono tra Regioni a statuto ordinario e speciale (incluse Province autonome) sul numero del personale in servizio nel triennio 2012-2014, con distribuzione non uniforme sul territorio. Punte di maggiore concentrazione si evidenziano nelle Regioni del Sud ed in particolare in Sicilia. Circostanza che si riflette sul rapporto di incidenza tra dipendenti e dirigenti che -nei casi riferibili al personale delle Regioni e di alcuni Comuni, in cui risulta superiore alla media nazionale- non può essere considerato in sé indicativo di un’ottimale organizzazione del lavoro.

La spesa media, in alcune realtà locali, cresce anche nel 2014 -nonostante i noti vincoli e/o blocchi stipendiali- a fronte di una sensibile contrazione del numero del personale dirigente; “il che appare sintomatico della reiterata prassi di ripartire le risorse del trattamento accessorio tra i dirigenti rimasti in servizio, in contrasto con il disposto dell’art. 9, comma 2-bisD.L. n. 78 del 2010.

La relazione, per l’ambito di competenza della Sezione delle autonomie e delle Sezioni regionali di controllo, espone gli elementi più significativi su consistenza e spesa per il personale, con riguardo anche alle pronunce delle Sezioni regionali e relativi specifici interventi normativi o profili giuridici di rilievo. La relazione rappresenta così un importante profilo delle verifiche che le Sezioni regionali di controllo effettuano, ogni anno, ai sensi dell’art. 1, commi 166 ss.L. n. 266 del 2005, i cui controlli si sono rafforzati per effetto delle nuove ricognizioni introdotte dal D.L. n. 174 del 2012. Tra esse, di particolare rilievo i profili analizzati nelle relazioni che vengono allegate alle deliberazioni di parificazione dei rendiconti regionali.

La disciplina giuridica e le finalità dell’indagine sono analizzate nel primo capitolo, con attenzione alle misure di contenimento della spesa per il personale (limiti al trattamento economico complessivo ed accessorio e alla contrattazione collettiva e integrativa). Il ridimensionamento delle dotazioni organiche viene analizzato anche rispetto alla flessibilità del turn over e alla luce del riordino delle Province e delle Città metropolitane (L. 7 aprile 2014, n. 56).

In merito al riordino della dirigenza pubblica, nel secondo capitolo viene analizzata per entrambe le tipologie di Regioni -e per le Province autonome- la consistenza numerica e la spesa per il personale dirigente nel triennio (2012-2014), effettuando una interessante comparazione della sua consistenza, rispetto al personale non dirigenziale.

“Nel totale la consistenza media del personale dirigente e non dirigente regionale, in ambito nazionale, registra una riduzione nel triennio considerato pari al 3,51% (tabelle 1/PERS/REG/RSO e 1/PERS/REG/RSS), derivante dalle contrazioni della consistenza per il personale dirigente e non dirigente, che nelle RSO è stata del 5,52% e nelle RSS dell’1,43%. Scomponendo il dato relativo alle RSO per aree geografiche, si evidenzia una complessiva riduzione nel triennio, relativamente più contenuta nel Nord (-2,93%) e nel Centro (-3,14%), e più marcata per il Sud (-9,14%). Le sole RSO in controtendenza risultano il Veneto (+1,04%) e la Basilicata (in quest’ultima Regione si conferma nel 2014 il trend in aumento del personale considerato: +5,01% rispetto al 2012 e +13,7% rispetto al 2011). Tuttavia, la consistente variazione delle Regioni del Sud non corregge il dato del personale in servizio nel triennio, che resta sempre molto alto se si considera il rapporto con il numero di cittadini. Pertanto, la corposità dell’assetto organizzativo, in queste Regioni non risulta proporzionata ai rispettivi bacini di utenza”.

“Tale rapporto assume particolare rilievo alla luce delle riforme intese a valorizzare il ruolo della dirigenza nella gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali ad essa affidate, anche in ragione delle connesse specifiche responsabilità (amministrativo contabile, disciplinare, dirigenziale). Al riguardo, per le RSO, si registra nel 2014 un rapporto di 16,53: il che significa che un dirigente coordina in media poco meno di 17 dipendenti. Questo valore si riduce se si includono le Regioni a statuto speciale: in tal caso, risultano 14,28 unità per ogni dirigente (tabella 1/PERS/REG/RSS). L’analisi del rapporto di incidenza tra personale dirigente e non dirigente deve tener conto dello stock di personale complessivamente impiegato nella Regione, per cui il risultato va interpretato tenendo conto che valori elevati del rapporto possono dipendere dal numero consistente di dipendenti regionali. Utile in tal senso il confronto con i risultati delle tabelle 2/PERS/REG/RSO e 2/PERS/REG/RSS, da cui emerge che non sempre valori elevati possono leggersi come indicatori di una corretta organizzazione del lavoro. Laddove, invece, si registri una minor incidenza tra consistenza media del personale e popolazione in età lavorativa, si potrebbe ritenere che ciò sia dovuto ad una verticalizzazione della struttura del personale stesso”.

Come già accennato, viene analizzato anche l’andamento della spesa per il personale nelle parifiche dei rendiconti da parte delle Sezioni regionali di controllo (par. n. 2.6)

Analoghe considerazioni vengono svolte per i Comuni nel terzo capitolo. L’analisi si concentra sui segretari comunali e direttori generali nel triennio, per poi analizzare -come per le Regioni- l’incidenza personale dirigente/non dirigente e l’andamento della spesa nel triennio.

“L’analisi dei dati ha evidenziato che nel triennio 2012/2014, la consistenza media del personale dirigente e non dirigente dei Comuni, cumulativamente considerato in relazione alle RSO e RSS, ha registrato una flessione complessiva del 3,63% (tabella n. 5/PERS/COM/RSS) passando da n. 165.680 unità nel 2012 a n. 159.661 unità nel 2014.

La riduzione risulta più contenuta nell’Italia settentrionale (-2,62%) e centrale (-3,14%), e più accentuata nell’Italia meridionale (-6,01%), in cui, come si evince dalla tabella 5/PERS/COM/RSO, si registra un minor numero complessivo di personale in tutto il triennio considerato”.

“La tabella 7/PERS/COM/RSO raffronta la consistenza media del personale tutto (dirigenti e non dirigenti) nel 2014 alla popolazione rilevata al 31 dicembre dello stesso anno.

Considerando il rapporto a base 1.000, risulta una media nei Comuni delle RSO di 6,21 unità di personale -dirigente e non- ogni mille abitanti, con valori particolarmente elevati in Liguria (8,32) e Calabria (7,34), e più contenuti in Puglia (4,30) e Veneto (5,39)”.

In merito all’incidenza tra personale dirigente e non dirigente “in conseguenza della riduzione del numero del personale con qualifica dirigenziale aumenta il rapporto tra la consistenza media di questi ultimi e del restante personale, attesa la consistente diversità numerica delle grandezze prese a riferimento. Il rapporto maggiore (425,8) lo si riscontra nella fascia 2, in cui trovano allocazione Comuni di piccole dimensioni (tra 2.000 e 5.000 abitanti), quello minore (53,93) nella fascia 6, in cui trovano allocazione i comuni medio grandi (da 60.000 a 250.000 abitanti).

La non uniforme consistenza degli organici sul territorio, evidenziata nei precedenti paragrafi, induce ad un’attenta lettura dei dati, influenzabili anche dalle grandezze poste in raffronto”.

Anche in questo capitolo, il par. n. 3.4.5 espone le criticità riscontrate in materia di personale nei controlli finanziari delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.

Alle Province è dedicato il quarto capitolo. Per quanto riguarda la consistenza media degli organici dei segretari provinciali si rileva (cfr. tabelle 1/PERS/PROV/RSO, 1/PERS/PROV/RSS) “diversamente da quanto rilevato nel triennio precedente che vedeva la categoria in leggera flessione … nel triennio oggetto di indagine, un sensibile aumento (+5,35% circa), come si evince anche dal grafico 1/PERS/PROV”.

“L’andamento della consistenza media del personale dirigente e non dirigente delle Province, nelle more del processo di riordino generale delle funzioni di area vasta (L. n. 56 del 2014), risente, nel triennio considerato, degli specifici divieti di assunzione di personale a tempo indeterminato, introdotti dall’art. 16, comma 1 e 9, D.L. n. 95 del 2012 e successivamente ribaditi dall’art. 4, comma 9, D.L. n. 101 del 2013 e dall’art. 3, comma 5, D.L. n. 90 del 2014. Al di là, comunque, delle disposizioni sopra richiamate, tutto il processo di riordino delle funzioni di area vasta ha determinato l’emersione di personale soprannumerario da ricollocare presso le Regioni e gli Enti locali in base a quanto stabilito dalla legge di stabilità 2015 (L. n. 190 del 2014, art. 1, comma 424) che, sul piano generale, ha introdotto per le predette Istituzioni territoriali, una disciplina particolare delle assunzioni a tempo indeterminato, derogatoria, per gli anni 2015 e 2016 di quella generale e, sul piano pratico, ha stabilito che le spese per il personale ricollocato secondo il richiamato comma 424, siano escluse dal computo per il rispetto del tetto di spesa di cui all’art. 557 dell’art. 1,L. n. 296 del 2006, fermo restando il rispetto del patto di stabilità e la sostenibilità finanziaria (cd. “limiti sostanziali invalicabili”)”

L’analisi dei dati (cfr. tabelle 4/PERS/PROV/RSO e 4/PERS/PROV/RSS) fa osservare che “la flessione generalizzata, nelle RSO, si attesta mediamente al 6,97%, equamente distribuita tra le varie zone geografiche (Nord -6,30%; Centro -7,22%; Sud -7,74%) e che le Province ubicate nelle RSS fanno registrare una riduzione media degli organici del 6,60%, che, anche nel triennio considerato, raggiungono in Sardegna punte massime del 10,44%”. “Considerando il rapporto a base 1.000, risulta una media nelle Province delle RSO di 0,83 unità di personale ogni mille abitanti, con punte minime in Lombardia, Veneto, Campania, Puglia, Lazio e Piemonte (rispettivamente, 0,58; 0,59; 0,61; 0,64; 0,74 e 0,90) e massime in Basilicata, Umbria e Calabria (rispettivamente, 1,83; 1,54 e 1,51). Nelle RSS tale media cresce leggermente, attestandosi a 1,10 dipendenti ogni mille abitanti, con andamenti omogenei nelle tre Regioni rilevate”.

“L’analisi della consistenza media del personale dirigente (grafico 2/PERS/PROV), che prende in considerazione i dirigenti a tempo indeterminato e quelli a tempo determinato, nella duplice tipologia prevista dai primi due commi dell’art. 110 del Tuel, evidenzia un generalizzato trend di progressivo snellimento degli organici, anche in conseguenza delle manovre restrittive progressivamente introdotte dal legislatore”.

Nel triennio in esame, il personale non dirigente si riduce complessivamente del 6,62% (-6,69% nelle RSO e -6,33% nelle RSS).

La flessione risulta più marcata nelle Province del Sud Italia (-7,46%), rispetto a quelle del Centro Italia (-6,89%). Le Province del Nord registrano una riduzione del 6,04%.

Nelle RSS (tabella 3/PERS/PROV/RSS) il calo complessivo è del 6,33%.

Il capitolo quinto dedica spazio alle considerazioni conclusive e di sintesi.

Anche nel 2014 si rileva la tendenza della spesa media a crescere in talune realtà locali caratterizzate dalla sensibile contrazione della consistenza del personale dirigente.

Con ciò, la Corte reitera le osservazioni già formulate nel precedente referto.

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