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Manifestazioni pubbliche: le indicazioni del Ministero dell’Interno tra safety e security

di Michele Deodati – Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese

L’azione del Ministero dopo i fatti di Torino

Giro di vite del Ministero dell’Interno sulle manifestazioni pubbliche. In questi giorni, proprio nel pieno della stagione estiva, che vede la maggiore concentrazione di iniziative ed eventi disseminati ovunque, sta per arrivare sui tavoli dei Sindaci una direttiva a firma del Capo della Polizia Gabrielli, in qualità di direttore generale della pubblica sicurezza. E’ evidente che i fatti di Torino hanno lasciato il segno. L’incontrollata reazione a catena dovuta ad un falso allarme, ha provocato il ferimento di migliaia di persone stipate in un luogo che, per quanto grande, si è dimostrato angusto. Quello che si vuole evitare con questo strumento di soft law, è proprio il ripetersi, in caso di incidente vero o simulato, di conseguenze dannose che per la mancanza di adeguate misure di sicurezza rischiano di diventare estremamente cruente. Dopo il ridimensionamento di alcuni grandi eventi, capaci di attirare decine di migliaia di persone, l’azione preventiva del Ministero si sta indirizzando a pioggia su tutti i Comuni. E allora, i sindaci si troveranno davanti un documento cartaceo, redatto in caratteri maiuscoli, come nel più rigoroso stile dell’Amministrazione dell’Interno, che però una volta tanto non manca di chiarezza, anche se le zone grigie da approfondire sul fronte operativo sono più d’una.

La direttiva Gabrielli: safety e security

Dopo una premessa sulle ragioni dell’intervento, con richiamo espresso alla triste vicenda torinese, il documento evidenzia due aspetti, tra loro integrati, di fondamentale importanza per individuare le migliori strategie operative, e cioè:

– la safety, intesa come l’insieme delle misure di sicurezza preventiva, attinenti a dispositivi e misure strutturali a salvaguardia dell’incolumità delle persone;

– la security, che invece interessa i servizi di ordine e sicurezza pubblica “sul campo”.

Per quanto riguarda il primo aspetto – quello di safety – fatte salve le competenze delle Commissioni di Vigilanza e degli altri strumenti di prevenzione e protezione civile, dovranno essere accertate le seguenti imprescindibili condizioni di sicurezza, riassunte in sintesi:

– capienza delle aree di svolgimento dell’evento, per la valutazione del massimo affollamento sostenibile. Gli organizzatori dovranno essere invitati a regolare e monitorare gli accessi, anche con sistemi di rilevazione numerica progressiva ai varchi di ingresso;

– percorsi separati di accesso e deflusso;

– piani di emergenza ed evacuazione, con mezzi antincendio, indicazione delle vie di fuga e allontanamento ordinato;

– suddivisione in settori dell’area, con corridoi centrali e perimetrali;

– disponibilità di una squadra di operatori in grado di gestire i flussi anche in caso di evacuazione, per prestare assistenza al pubblico;

– spazi di soccorso riservati alla sosta e manovra dei mezzi di soccorso;

– spazi di servizio e supporto accessori;

– assistenza sanitaria adeguata, con aree e punti di primo intervento;

impianto di diffusione sonora o visiva per preventivi e ripetuti avvisi e indicazioni al pubblico sulle vie di fuga e i comportamenti in caso di criticità;

– eventuali divieti di somministrazione e vendita di alcolici e altre bevande in bottiglie di vetro e lattine.

In aggiunta a questo elenco di misure, la Circolare richiama la necessità di svolgere sopralluoghi preventivi e mirati, al fine di verificare i dispositivi di safety e individuare le vulnerabilità, cioè i punti critici da salvaguardare eventualmente con misure aggiuntive.

In corrispondenza alla strategia di safety, dovrà essere pianificata quella di security, più direttamente rivolta agli aspetti di tutela dell’ordine pubblico, secondo i criteri qui sintetizzati:

– sviluppo di una mirata attività informativa ai fini di valutare la minaccia e predisporre un efficace dispositivo di ordine pubblico;

– puntuali sopralluoghi e verifiche congiunte per la disciplina delle attività connesse all’evento e per la ricognizione e mappatura degli impianti di videosorveglianza presenti nelle aree interessate, anche per un eventuale collegamento con la sala operativa delle Questure;

– attività di prevenzione a carattere generale e di controllo del territorio;

– servizi di vigilanza e osservazione a largo raggio, per rilevare e circoscrivere i segnali di pericolo o minaccia, nella fase di afflusso come in quella di deflusso;

– frequenti e accurate ispezioni e bonifiche delle aree con personale specializzato e adeguate apparecchiature tecnologiche;

– individuazione di fasce di rispetto e prefiltraggio per consentire controlli mirati sulle persone;

– sensibilizzazione degli operatori favorendo un elevato e costante livello di attenzione.

La strategia organizzativa: collaborazione e integrazione

Dopo aver delineato le prescrizioni, la Circolare passa ad illustrare la strategia con cui mettere in atto il nuovo modello organizzativo. Il fulcro istituzionale è identificato nel Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, al fine di analizzare e valutare la pianificazione da adottare. Il modello a cui ispirarsi per definire le iniziative da adottare è la prevenzione collaborativa, con la partecipazione degli operatori di Polizia Locale.

Altro aspetto di fondamentale importanza, la necessaria e ovvia integrazione tra i livelli preventivi di safety e quelli concomitanti di security. Questa considerazione comporta un risvolto organizzativo notevole, innescando un processo che deve partire dalla sensibilizzazione degli organizzatori degli eventi, per poi interessare gli uffici comunali preposti all’autorizzazione degli eventi, ad esempio gli Sportelli Unici, ed infine coinvolgere le strutture competenti in materia di vigilanza, in un percorso che può risultare efficace solo se fortemente integrato e coordinato.

Va inoltre svolta una riflessione immediata sulla tipologia degli eventi interessati. La Circolare non fa distinzioni, ma è chiaro che, a stagione ormai avviata, si dovrà partire dalle situazioni che storicamente hanno dimostrato più vulnerabilità e criticità, sia per l’afflusso di pubblico che per le condizioni di affollamento di aree difficili da sgombrare o comunque a rischio.

Il documento si chiude con una previsione piuttosto netta circa le conseguenze di una pianificazione carente o inadeguata della componente di safety: l’evento non potrà avere luogo. Mai ragioni di ordine pubblico – si legge nella Circolare – potranno consentire lo svolgimento, comunque, di manifestazioni che non garantiscano adeguate misure di safety. Da questa affermazione derivano una serie di conseguenze pratiche. Innanzitutto sul piano dell’informazione preventiva circa le misure adottate, al fine di verificarne per tempo l’idoneità e l’adeguatezza. In questo modo si può evitare che arrivi un divieto a manifestazione ormai allestita. Dunque, sia gli stessi organizzatori che gli uffici comunali interessati, devono attivarsi presso le locali Autorità di Pubblica sicurezza affinché le Prefetture – UTG abbiano modo di esaminare le iniziative con congruo anticipo e valutare l’adeguatezza delle misure adottate. Così operando ci sarà anche il tempo, se necessario, di proporre alternative o soluzioni diverse.

In secondo luogo, occorre strutturare quanto prima una procedura il più possibile univoca, o anche solo una buona prassi, al fine di facilitare la progettazione delle misure di safety, indicando atti, documenti, scelte pratiche e accorgimenti tecnici ritenuti efficaci ed utili allo scopo di incrementare la sicurezza in base alle esigenze del proprio territorio.

Se da un lato la Circolare non più innovare il testo normativo di rango primario, che racchiude la disciplina per l’autorizzazione delle manifestazioni temporanee di pubblico spettacolo, allo stesso tempo è chiaro che le indicazioni fornite impattano direttamente sul piano dell’applicazione pratica delle norme stesse, condizionando tanto le procedure quanto le valutazioni in carico agli uffici, oltre ad imporre agli organizzatori stessi interventi anche onerosi, finora estranei al “repertorio” delle prescrizioni formulate dalle Commissioni di Vigilanza.

La direttiva dei Vigili del Fuoco: indicazioni operative

A pochi giorni di distanza dalla diffusione della direttiva Gabrielli, il Ministero dell’Interno, per mano del Dipartimento dei Vigili del Fuoco, ha ulteriormente approfondito queste complesse tematiche diramando una nuova direttiva n. 11464 del 19 giugno 2017, con lo scopo di fornire indicazioni di carattere tecnico in merito alle misure di safety. Vediamo nel dettaglio i chiarimenti espressi:

– le manifestazioni cui si riferisce la direttiva Gabrielli non sono solo quelle che richiedono l’attivazione delle Commissioni di Vigilanza, ma sono eventi di qualsiasi natura o finalità che presentano profili di criticità meritevoli di un surplus di attenzione e cautela, indipendentemente dall’affollamento;

– le condizioni da verificare e le conseguenti misure di safety da assumere non rappresentano un blocco unico di misure da applicare tutte insieme a qualsiasi manifestazione. A tal proposito, si offre uno schema di metodo: 1) indicazione dei punti nevralgici per la sicurezza preventiva; 2) vaglio critico per l’analisi selettiva, al fine di individuare le misure indefettibili per il tipo di evento; 3) definire le relative modalità applicative attraverso l’analisi adattiva;

– l’approccio flessibile è l’unico che possa garantire una valutazione specifica del quadro dei rischi per il singolo evento;

– non è solo una questione di numeri. Anche la conformazione e la dimensione di un luogo possono comportare particolari rischi, oltre al carattere statico o dinamico delle manifestazioni;

– il quadro normativo sull’attività delle Commissioni di Vigilanza, costituito dai D.M. 18 marzo 1996 e 19 agosto 1996, offre le regole tecniche da cui partire per fornire prescrizioni di safety (numero massimo affollamento, suddivisione del pubblico, dimensionamento vie di esodo, ecc.). A questi elementi se ne potranno aggiungere di ulteriori per fronteggiare il ricorrere di situazioni straordinarie, che richiedano in quid pluris in termini di misure precauzionali. In quest’ottica, il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica potrà disporre un’integrazione delle prescrizioni, indicando ulteriori misure di sicurezza preventiva;

– rafforzamento del piano di emergenza. E’ in questo documento e nella documentazione progettuale predisposta dall’organizzatore, che si dovranno precisare i sistemi individuati per evitare il sovraffollamento. Saranno utili sistemi “conta persone”, o, in mancanza, l’allestimento di varchi presidiati da appositi operatori, così come il rilascio di pass d’ingresso;

– altro aspetto critico affrontato dalla direttiva dei Vigili del Fuoco, il rischio connesso al propagarsi di effetti di panico, intesi come rischi non preventivabili e non fronteggiabili soltanto in termini di prevenzione. In tali casi, potrebbe rivelarsi utile potenziare il servizio di vigilanza antincendio anche con professionalità specifiche.

L’organizzazione di manifestazioni pubbliche: le regole del T.U.L.P.S.

In sintesi, è opportuna una digressione sul quadro normativo alla base delle procedure di autorizzazione delle manifestazioni pubbliche che si configurano come pubblici spettacoli. Per le ricadute in termini di ordine e sicurezza pubblica, gli eventi temporanei di questa tipologia sono da sempre materia disciplinata nel Testo Unico di pubblica sicurezza (R.D. n. 773 del 1931) e nel relativo Regolamento d’esecuzione (R.D. n. 635 del 1940). Il regime autorizzatorio prevede la Scia per eventi che si concludono entro la mezzanotte del giorno d’inizio, o il titolo autorizzativo espresso in caso contrario. Inoltre, l’autorizzazione è sempre necessaria se l’evento supera le duecento persone, indipendentemente dalla sua durata. In quest’ultimo caso, le condizioni di sicurezza devono essere preventivamente verificate da una Commissione di Vigilanza, che rilascia un’apposita agibilità con riguardo ad un determinato numero di persone, corrispondente alla capienza massima dell’evento. L’esame istruttorio della Commissione, in sede di sopralluogo, verte sulla presenza di vie di fuga idonee, sull’adeguata dotazione di presidi antincendio e di servizi igienici, su conformità degli impianti, corretto montaggio e collaudo statico delle strutture in elevazione (quali palchi, americane, gazebo, tensostrutture, ecc.). Si aggiungono inoltre la verifica del piano di soccorso e di altre misure e salvaguardie di tipo tecnico. In caso l’affollamento massimo sia non superiore alle duecento persone, e sempre che siano previste strutture di stazionamento del pubblico, l’attività della Commissione è sostituita da una relazione tecnica redatta da un tecnico abilitato, in conformità alla disciplina offerta dall’art. 141 del T.U.L.P.S. Il tecnico deve attestare la rispondenza del locale o dell’impianto alle regole tecniche stabilite dal Decreto ministeriale 19 agosto 1996, recante la Regola tecnica di prevenzione incendi per la progettazione, costruzione ed esercizio dei locali di intrattenimento e di pubblico spettacolo. Per i luoghi e spazi all’aperto, utilizzati occasionalmente ed esclusi dal campo di applicazione del citato decreto in quanto privi di specifiche attrezzature per lo stazionamento del pubblico, è comunque necessario produrre al Comune:

– l’idoneità statica delle strutture allestite;

– la dichiarazione d’esecuzione a regola d’arte degli impianti elettrici installati, a firma di tecnici abilitati;

– l’approntamento e l’idoneità dei mezzi antincendio.

Spettacoli pirotecnici, gare sportive, parchi di divertimento con attrazioni, sono soggetti ad ulteriori discipline specifiche.

Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, direttiva n. 555/OP/0001991/2017/1 del 7 giugno 2017

Ministero dell’Interno, Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, direttiva n. 11464 del 19/06/2017

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