Le criticità rilevante dai giudici contabili nella gestione dei servizi legali da parte dei comuni esaminati
Il presupposto della rilevazione
I magistrati contabili, della Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, hanno condotto una specifica indagine sulla gestione dei servizi legali e di patrocinio nei confronti degli enti locali e di altri enti della Regione. Con la pubblicazione di tre deliberazioni sono state rilevate una serie di criticità, alcune delle quali importanti e tali da inviare specifica nota alla Procura contabile, qui di seguito riassunte.
Affidamento fiduciario dei servizi di patrocinio legale
Dall’esame delle rilevazioni ricevute, è emerso come tutti i Comuni verificati, nelle tre deliberazioni pubblicate (deliberazioni nn. 73–74–75), l’ente abbia proceduto mediante affidamento fiduciario del patrocinio legale. Il Collegio contabile, pur rilevando che tale scelta fiduciaria era stata precedentemente consentita, in considerazione della difesa delle ragioni dell’Ente innanzi agli organi giurisdizionali, evidenzia come, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo codice degli appalti (D.Lgs. n. 50 del 2016), il citato affidamento debba avvenire esclusivamente nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, trasparenza, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e pubblicità. In tale direzione si muovono sia la giurisprudenza amministrativa (sent. n. 334 del 6 febbraio 2017, il TAR Sicilia, Palermo, Sez. III) che l’Autorità anticorruzione (delibera n. 1158/2016). L’Anac ha avuto, infatti, modo di indicare come opportuna e necessaria la preliminare redazione, da parte dell’ente locale, di un elenco di operatori qualificati, a seguito di una procedura trasparente e aperta, oggetto di adeguata pubblicità, dalla quale selezionare, su una base non discriminatoria, gli operatori che saranno invitati a presentare offerta. Inoltre, eventuali successive scelte, nell’affidamento del singolo patrocinio legale, dovranno avvenire sulla base di un principio di rotazione applicato tenendo conto, nell’individuazione della rosa dei soggetti selezionati, dell’importanza della causa e del compenso prevedibile. E’, altresì, utile precisare che detti elenchi di operatori qualificati possono essere articolati in diversi settori di competenza, e che non sarebbe comunque legittimo prevedere un numero massimo di iscritti. Tale indicazione, risulta valida anche in presenza di ragioni di motivata urgenza, da giustificare in dettaglio, tale da non consentire l’espletamento di una procedura comparativa. In questo caso, precisa il Collegio contabile, le amministrazioni possono prevedere che si proceda all’affidamento diretto degli incarichi, sulla base di un criterio di rotazione (ove siano stati istituiti elenchi di operatori qualificati, l’affidatario deve essere individuato tra gli avvocati iscritti in detti elenchi).
Il ricorso alle domiciliazioni legali esterne
Altra criticità rilevata, riguarda il ricorso a domiciliazione legali esterne, le quali presentano una spesa per l’amministrazione sicuramente riducibile e/o eliminabile completamente. Evidenzia, a tal riguardo il Collegio contabile, come in ragione della circostanza che le comunicazioni da parte delle cancellerie dei tribunali, avvengono ormai a mezzo di posta elettronica certificata presso i difensori legali su tutto il territorio nazionale, ciò comporta il venire meno della rilevanza della funzione di interlocuzione diretta con le cancellerie da parte dei legali della circoscrizione, con conseguente risparmio della spesa della domiciliazione presso avvocati della circoscrizione del Tribunale a cui la causa sia stata trattenuta.
Il rispetto delle regole contabili
I nuovi principi della contabilità armonizzata dovrebbero condurre l’ente locale ad un’attenta programmazione delle spese legali esterne, precisando i seguenti necessari adempimenti: a) inserimento degli incarichi di patrocinio legale nel DUP (documento unico di programmazione), in quanto pur non rientrando nel contenuto necessario del DUP, come puntualizzato dal D.Lgs. n. 118 del 2011, allegato n. 4/1, risponderebbe ad un criterio di buon andamento e di corretta gestione delle risorse pubbliche; b) obbligo di accertamento della congruità del preventivo del legale esterno, dove sarebbe opportuno, ai fini di una corretta programmazione della spesa pubblica, che i preventivi accolti presentassero decurtazioni rispetto al valore medio di cui al D.M. n. 55 del 2014; c) obbligo del responsabile del procedimento di richiedere, annualmente, al legale esterno di confermare o meno il preventivo di spesa sulla scorta del quale è stato assunto l’impegno originario (evitando il formarsi di potenziali passività pregresse).
La regolamentazione degli affidamenti esterni in presenza dell’avvocatura civica
Il Collegio contabile evidenzia, inoltre, la necessità che gli enti locali si dotino di una specifica regolamentazione in caso di ricorso ai servizi legali esterni. In particolare, la citata regolamentazione dovrebbe tra l’altro prevedere che l’affidamento degli incarichi di patrocinio avvenga, in via preferenziale, in favore degli avvocati interni all’ente, procedimentalizzando l’accertamento, preliminare rispetto all’affidamento di ciascun incarico esterno, sulla base dell’effettiva impossibilità per i legali dipendenti dall’ente di assumere l’incarico. In mancanza di una disciplina specifica, è comunque onere dell’ente accertare, volta per volta, prima di affidare gli incarichi di patrocinio all’esterno, l’impossibilità da parte dei componenti dell’ufficio legale a svolgere gli stessi, allo scopo di evitare una spesa inutile e, quindi, un possibile danno all’erario. Un accertamento di tale tipo è da considerarsi presupposto necessario per l’affidamento legittimo all’esterno di un incarico di patrocinio. Infatti, la presenza di un ufficio legale interno all’ente, cui sia istituzionalmente demandata la competenza in materia di difesa in giudizio ed assistenza giuridica, implica che l’affidamento delle summenzionate attività a un soggetto esterno debba rappresentare un’eccezione rispetto ad un ordinario assetto delle attribuzioni e, anche in ragione del principio di buon andamento ed economicità dell’agire pubblico, debba rispondere ad un criterio di stretta necessità congruamente motivata.
Rimborso delle spese legali ai dipendenti
Altra criticità rilevata riguarda il rimborso delle spese legali disposte in favore dei dipendenti, assolti per non avere commesso il fatto nell’ambito di un procedimento connesso con l’espletamento del servizio. Le norme contrattuali (art. 12 del CCNL del 12 dicembre 2002 per l’area della dirigenza, e art. 28 del CCNL del 14 settembre 2000, per il restante personale) subordinano il citato rimborso delle spese legali, sostenute dai dipendenti in difesa innanzi la magistratura civile e/o penale, alle circostanze che i fatti o gli atti siano direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, all’insussistenza del conflitto d’interessi e all’assenza di dolo o di colpa grave. Precisano i giudici contabili, come solo le pronunce di assoluzione motivate per insussistenza del fatto o perché l’imputato non lo ha commesso (art. 530, comma 1, c.p.p.) consentono di escludere in radice il conflitto d’interessi. Qualora, invece, siano motivate ai sensi del successivo comma 2, che ricorre qualora “manca, è insufficiente o è contraddittoria la prova che il fatto sussiste, che l’imputato lo ha commesso, che il fatto costituisce reato o che il reato è stato commesso da persona imputabile“, occorrerà altresì verificare l’assenza del conflitto d’interessi con l’ente pubblico; sarà pertanto onere dell’ente, prima di rimborsare le spese legali, effettuare un accertamento interno che, qualora venga aperto un fascicolo disciplinare, sarà coincidente con le risultanze di quest’ultimo. Nel Comune esaminato, invece, è stato deliberato il rimborso delle spese legali sulla mera base di un provvedimento di archiviazione che si è limitato ad escludere la sussistenza degli elementi costitutivi del delitto, nonché di un ulteriore provvedimento di archiviazione relativo a un procedimento penale connesso al primo, il quale ha dichiarato l’estinzione del reato per intervenuta remissione di querela nei confronti di un dipendente e l’infondatezza della notizia di reato rispetto ad altro dipendente. Tali circostanze, in assenza di un accertamento interno, non escludono che i comportamenti in argomento possano essere stati contrari a doveri d’ufficio.
Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, deliberazione 26/04/2017 n. 73
Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, deliberazione 26/04/2017 n. 74
Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, deliberazione 26/04/2017 n. 75
