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03/06/2019 - I vincoli della spesa del personale nelle unioni di comuni

tratto da marcoaurelio.comune.roma.it

I vincoli della spesa del personale nelle unioni di comuni

(Deliberazione Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 550/2018/PAR)
II Sindaco del Comune di Isola Rizza (VR), nonché Presidente dell’Unione dei Comuni Destra Adige composta dai Comuni di Angiari, Isola Rizza, Roverchiara e San Pietro di Morubio, ha inoltrato alla Sezione Regionale di controllo del Veneto una richiesta di parere in ordine ai vincoli di spesa sulla spesa del personale delle Unioni dei Comuni.
Il comune richiedente formulava alla Sezione i seguenti quesiti:
  • se “le spese di personale di ciascun anno dell’Unione devono essere ribaltate sui singoli comuni e questi devono rispettare autonomamente il tetto di spesa”;
  • se “è possibile la compensazione tra i comuni appartenenti all’Unione”;
  • se “il rispetto della spesa di personale verificato sui singoli comuni a seguito del ribaltamento delle spese di personale dell’Unione costituisca l’unico tetto da rispettare anche per l’Unione, ovvero se quest’ultima abbia un ulteriore ed autonomo tetto di spesa”;
  • in caso di risposta positiva, “se detto limite sia pari alla spesa di personale sostenuta dall’Unione nell’anno 2016 (primo anno in cui è stato trasferito tutto il personale) e se tale limite permane anche negli anni successivi”
Il Collegio verificando in primis i requisiti di ammissibilità soggettiva ed oggettiva e rilevando la sussistenza di entrambi i presupposti si pronunciava nel merito in ordine ai quattro quesiti posti dell’amministrazione locale alla luce della normativa vigente e dei principali indirizzi giurisprudenziali, in particolare della Sezione delle Autonomie.
Preliminarmente veniva richiamata la normativa applicabile ed in particolare l’art. 32 del Tuel, comma 5, ove si dispone che “L'unione dei Comuni ha potestà statutaria e regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compatibili e non derogati con le disposizioni della legge recante disposizioni sulle città  metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, i principi previsti per l'ordinamento dei comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all'ordinamento finanziario e contabile, al personale e all'organizzazione. Lo statuto dell'unione stabilisce le modalità di funzionamento degli organi e ne disciplina i rapporti. In fase di prima istituzione lo statuto dell'unione  è approvato dai consigli dei comuni partecipanti e le successive modifiche sono approvate dal consiglio dell'unione”.
Il Collegio rappresentava nel parere come l’istituzione dell’Unione dei Comuni trovi la sua ratio nel contenimento della spesa pubblica e in una maggiore efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa.  In tal senso veniva richiamata la deliberazione n. 8/SEZAUT/2011 nella quale si affermava, al fine di evitare comportamenti elusivi dei vincoli di spesa, che “(…) il contenimento dei costi del personale dei comuni debba essere valutato sotto il profilo sostanziale, sommando alla spesa di personale propria la quota parte di quella sostenuta dall’Unione dei Comuni…”
Peraltro, si evidenziava che al fine di incentivare la creazione di forme associative la legge di stabilità per il 2015 ha previsto in via espressa che nel caso di Unioni di comuni che esercitino obbligatoriamente in forma associata le funzioni fondamentali, le spese di personale e le facoltà assunzionali siano considerate in maniera cumulata tra gli enti coinvolti, con possibilità di compensazione fra gli stessi, fermi restando i vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e l’invarianza della spesa complessivamente considerata.
Sul punto, in precedenza la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 20/2018/QMI aveva  chiarito i presupposti ed i limiti riguardanti i vincoli di spesa del personale di cui all’art. 1, co. 562, della l. n. 296/2006 per le Unioni di comuni.
In detta pronuncia, la Sezione delle Autonomie statuisce, infatti, che il giudizio di conformità ai vincoli normativi della spesa di personale imputata al bilancio dell’Unione (comprendente contabilmente sia i volumi trasferiti dagli enti coinvolti che quelli acquisiti per gli effetti delle politiche della spesa di personale successive) richiede la verifica del rispetto sia del proprio tetto sia dei vincoli specifici degli enti che associano le funzioni. Precisa, inoltre, che tale verifica debba essere eseguita secondo modalità distinte a seconda della tipologia di Unione di appartenenza, come  di volta in volta identificate.
In particolare, per quanto di interesse in questa sede, ovvero in relazione alle Unioni di comuni costituite ex art. 14, co. 28, del d.l. n. 78/2010, la Sezione centrale  stabilisce che “Per le unioni costituite per l’associazione obbligatoria delle funzioni fondamentali (ex art. 14, comma 28 del d.l. n. 78/2010), l’art. 1, comma 450 della legge n. 190/2014, nel precisare il fine del legislatore di promuovere la razionalizzazione ed il contenimento della spesa (tutta la spesa e non solo quella del personale) degli enti locali attraverso processi di aggregazione e di gestione associata, introduce il criterio secondo il quale nell’ambito dei processi associativi di cui al comma 28 (quindi solo quelli obbligatori) le spese di personale e le facoltà assunzionali sono considerate in maniera cumulata fra gli enti coinvolti, garantendo forme di compensazione fra gli stessi, fermi restando i vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e l’invarianza della spesa complessivamente considerata. Il concetto di “considerare” la spesa di personale e le facoltà assunzionali in maniera cumulativa assume, pertanto, una specifica valenza ermeneutica. Si tratta della facoltà che il legislatore attribuisce alle unioni, ai fini dell’organizzazione dell’apparato amministrativo e del correlato dimensionamento finanziario della spesa, di superare i limiti delle specifiche capacità finanziarie e dei meccanismi di progressiva maturazione delle quote stabiliti dalla legge per i singoli comuni aderenti, al fine di valorizzare le utilità prodotte dalla sommatoria delle stesse.   In questo caso appare congruo ritenere che questo criterio incentivante non debba essere vanificato durante la vita amministrativa dell’ente, in coerenza con la prospettiva complessiva dell’incentivazione delle forme di aggregazione tra cui la possibile fusione. A tale riguardo, infatti, il soprarichiamato comma 450 alla lett. a) prevede che per i comuni che nascono dalla fusione, per i cinque anni successivi, non si applicano vincoli specifici e limitazioni alle facoltà assunzionali, fatti salvi sempre i limiti generali calcolati con criterio cumulato.  Conclusivamente, per le unioni obbligatorie, dopo aver verificato il rispetto del tetto di spesa di cui al comma 562 della legge n. 296/2006, si richiede, quanto ai vincoli specifici, che le spese di personale (e, a monte, le facoltà assunzionali) siano considerate in maniera cumulata fra gli enti coinvolti con la possibilità di una compensazione reciproca.”
Alla luce di detta lettura, pertanto, per il Collegio veneto se l’Unione a cui aderisce il Comune di Isola Rizza è stata costituita al fine specifico della gestione associata obbligatoria delle funzioni fondamentali, sarà possibile una compensazione tra le spese di personale così attribuite ai singoli comuni, avendo comunque previamente riscontrato il rispetto, per l’Unione medesima, del tetto di spesa di cui al comma 562 della legge n. 296/2006 al quale, come noto, sono soggette le Unioni.
In merito al quarto quesito formulato, concernente il tetto autonomo di spesa per il personale dell’Unione, ed in particolare se “(…) detto limite sia pari alla spesa di personale sostenuta dall’Unione nell’anno 2016 (primo anno in cui è stato trasferito tutto il personale), la Sezione veneta riteneva opportuno prendere in considerazione l’operatività dell’art. 32, co. 5, del d.lgs. n. 267/2000, (come di recente modificato dall'art. 22, co. 5 bis, d.l. 24 aprile 2017 n. 50, convertito, con modificazioni, dalla l. 21 giugno 2017 n. 96).
La norma de qua prevede che la spesa per il personale dell’Unione non possa superare, in sede di prima applicazione, la somma della spesa di personale dei singoli comuni partecipanti prima della costituzione della stessa. Tale norma, infatti, espressamente prevede che “all’Unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell’Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli partecipanti”. Alla luce di detta lettura, dunque, il Collegio la Sezione ragionevolmente afferma che il confronto tra il tetto della spesa di personale dell’Unione di comuni e la somma della spesa di personale dei singoli comuni prima della sua costituzione debba essere operato al momento della sua istituzione, anche se originariamente le funzioni trasferite fossero solo alcune di quelle individuate dall’art. 14 del d.l. n. 78/2010.
Dott. Giampiero Pizziconi, Consigliere della Corte dei conti. Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato e Sezione regionale di controllo per il Veneto.
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