Sicurezza sul lavoro: il segretario comunale può essere datore

Con la deliberazione 29 luglio 2015, n. 50/2015/PAR la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata si sofferma sulla possibilità di individuare nel segretario comunale il “datore di lavoro”, ai sensi dell’articolo 2 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro), soprattutto laddove nell’Ente locale, in luogo delle figure dirigenziali mancanti, le posizioni apicali siano assegnate a responsabili di area e di posizione organizzativa.

L’analisi normativa 

Secondo la deliberazione in esame, l’articolo 2, lett. b), d) ed e), del Dlgs n. 81/2008, individua le figure del “datore di lavoro”, del “dirigente” e del “preposto”; gli articoli 55 e 56 prevedono le rispettive sanzioni, anche penali. L’articolo 299 del Dlgs n. 81/2008, stabilisce inoltre che le posizioni di garanzia relative ai predetti soggetti gravano altresì su colui che, pur sprovvisto di regolare investitura, eserciti in concreto i poteri giuridici riferiti a ciascuno dei soggetti ivi definiti (c.d. principio di effettività: Cassazione penale, sez. IV, 11 novembre 2014, n. 46437).

Orbene, al di là dei dibattiti in merito all’onere di identificare il datore di lavoro nei soli casi in cui non sia presente la figura dirigenziale (come nel caso degli Enti locali di minori dimensioni) ovvero della necessità di designazione in ogni caso, appare pacifico che il “datore di lavoro” deve essere fornito dei poteri gestionali autonomi che lo contraddistinguono come tale e sui quali si radica la sua responsabilità. La disciplina in esame, infatti, da un lato responsabilizza coloro che hanno la concreta possibilità di valutare i rischi e di assumere le decisioni idonee a ridurlo, dall’altro rispetta l’ordinamento degli Enti locali che, pur rinvenendo negli statuti e nei regolamenti la disciplina delle funzioni dei dirigenti, subordina tali atti al principio per cui la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. 

È da osservare, peraltro, che la presenza del datore di lavoro non manleva di ogni responsabilità i soggetti obbligati da altre fonti normative ad intervenire (cfr. l’articolo 18, commi 3 e 3bis, del Dlgs n. 81/2008). 

Da quanto precede si ricava che il datore di lavoro nelle Pubbliche amministrazioni può essere un dirigente o un preposto, ma non tutti i dirigenti o i preposti sono, per ciò stesso, datori di lavoro; il datore di lavoro deve essere specificamente individuato dall’organo di vertice delle singole Amministrazioni tra quei dirigenti o quei preposti dotati di autonomi poteri decisionali e di spesa, tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività. Peraltro, a fronte della possibilità di delegare e sub-delegare alcune delle funzioni proprie del datore di lavoro (articolo 16), nel rispetto di rigorosi presupposti e formalità, non è attività delegabile la valutazione di tutti i rischi con la conseguente elaborazione del documento di valutazione dei rischi (articoli 17 e 28), nonché la designazione del responsabile del servizio di prevenzione e protezione (Cassazione penale, sez. IV, 27 maggio 2015, n. 22415).

Ne discende che se può essere designato datore di lavoro solo chi è dirigente o funzionario fornito di tutti i poteri gestionali e di spesa autonomi, si può porre il problema se è designabile il segretario comunale in quanto si dia per accertato, in concreto, che al segretario comunale siano conferiti, se conferibili, i poteri autonomi di gestione e di spesa propri del dirigente.

Il principio di separazione politica-amministrazione 

In coerenza col principio codificato all’articolo 4 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, è indiscusso che anche gli Enti locali si uniformano al principio di separazione fra poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo e gestione amministrativa, finanziaria e tecnica (cfr. anche l’articolo 107 del Tuel). 

Orbene, l’articolo 97, comma 4, lett. d), del Tuel ha costituito argomento per sostenere la possibilità di attribuire funzioni dirigenziali al segretario comunale (cfr. il parere del 9 ottobre 2009 del ministero dell’Interno che richiama il contenuto dell’articolo 1 del Ccnl dei segretari comunali e provinciali del 2003 ed evidenzia che per l’esercizio delle funzioni aggiuntive è prevista una maggiorazione della retribuzione di posizione in godimento).

È lo statuto o il regolamento dell’Ente che permette di verificare la possibilità di attribuire al segretario comunale specifiche funzioni gestionali o la titolarità di uffici o servizi, ipotesi da ritenersi comunque residuale, per il caso in cui l’Ente non rinvenga al proprio interno figure professionali adeguate. In questo senso, se è vero che il citato articolo 97 del Tuel non esclude che il segretario comunale possa esercitare ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti o conferitagli dal sindaco, è anche vero che la stessa disposizione afferma l’esigenza di disciplinare i rapporti tra il segretario e il direttore generale, ove nominato, secondo l’ordinamento dell’Ente e «nel rispetto dei loro distinti ed autonomi ruoli».

Le conclusioni 

Secondo la deliberazione in esame, dunque, l’attribuzione della qualifica di “datore di lavoro” in capo al segretario comunale presuppone la mancanza di figure dirigenziali in seno all’Ente o di funzionari che, privi di qualifica dirigenziale, siano preposti ad un ufficio avente autonomia gestionale e di spesa. In tali fattispecie, nei limiti e con le cautele richiamate, il segretario comunale al quale sia conferita con atto formale la titolarità effettiva del potere gestionale adeguato alle sue competenze, con attribuzione di poteri di spesa, può essere anche espressamente designato “datore di lavoro”, ai fini e con le responsabilità di cui alla Dlgs n. 81/2008.