Possibile stipulare il contratto decentrato in ritardo ed erogare la produttività se c’è il sistema di valutazione permanente e gli obiettivi sono assegnati a inizio anno
L’Aran con l’orientamento applicativo Cfl37 fa proprie le indicazioni della Corte di conti, Sezione regionale di controllo Friuli Venezia Giulia 29/2018 e ritiene legittimo sottoscrivere un Ccdi l’anno successivo a quello di riferimento ed erogare la produttività, se l’ente disponga di un sistema di valutazione permanente vigente ed abbia fissato per tempo gli obiettivi.
Si sbroglia dopo decenni una matassa, ingarbugliata dalla stessa Aran e dalla Corte dei conti, che mai fino alla luce della Sezione Friuli Venezia Giulia avevano voluto rendersi conto che la determinazione degli obiettivi non è e non è mai stata oggetto della contrattazione.
Migliaia di ispezioni dei servizi del Mef, cause erariali, conflitti e problemi operativi sono stati causati negli anni precedenti da una visione opposta ed erronea. Tempo e denaro dilapidati, mentre un Parlamento distratto e non attento alla questione sanava con vari “salva Roma”, senza nemmeno sanare.
Il primo Ccnl interamente privatizzato è datato 1999. Abbiamo dovuto aspettare il 2018 perchè l’Aran, mercè l’attenta ricostruzione (anch’essa giunta troppo tardi) della Sezione Friuli Venezia Giulia, inquadrasse correttamente la questione.
Lo scorso giugno sui periodici Maggioli chi scrive ebbe a pubblicare quanto segue, che anticipò la visione fatta propria dall’Aran.
Contrattazione decentrata tardiva: non produce danno solo se “meramente ricognitiva”
Luigi Oliveri
L’articolo pubblicato sul Quotidiano Enti Locali &Pa de Il Sole 24 Ore lo scorso 6 giugno 2018, titolato“Contrordine: l’integrativo in ritardo non blocca i premi di produttività” a firma di Vincenzo Giannotti, contiene una serie di imprecisioni fuorvianti, a partire proprio dal titolo.
L’interpretazione suggerita è che, alla luce del parere della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo del Friuli Venezia Giulia 24 maggio 2018, n. 29, sia possibile erogare i premi per la produttività anche qualora la sottoscrizione del contratto avvenga successivamente all’anno di riferimento.
Si tratta, tuttavia, di una ricostruzione dell’Autore dell’articolo, sostanzialmente inesistente nel parere formulato dalla magistratura contabile.
Nell’articolo a commento, il Giannotti osserva che la questione sottoposta all’attenzione della Sezione Friuli Venezia Giulia verte sull’interpretazione del principio contabile, allegato 4/2 al Dlgs 118/2011 punto 5.2, ai sensi del quale “Alla fine dell’esercizio, nelle more della sottoscrizione della contrattazione integrativa, sulla base della formale delibera di costituzione del fondo, vista la certificazione dei revisori, le risorse destinate al finanziamento del fondo risultano definitivamente vincolate. Non potendo assumere l’impegno,le correlate economie di spesa confluiscono nella quota vincolata del risultato di amministrazione, immediatamente utilizzabili secondo la disciplina generale, anche nel corso dell’esercizio provvisorio”. Il Giannotti ritiene che “il principio ha indotto in errore le Corti territoriali citate [nell’ambito del parere, nda] per aver seguito la regola generale, che vede nella sottoscrizione dell’integrativo nell’anno il perfezionamento dell’obbligazione giuridica (con la formazione del Fondo pluriennale vincolato di parte corrente), mentre essa rappresenta un’eccezione espressamente prevista dal legislatore, secondo cui l’obbligazione giuridica si perfeziona con la sola costituzione del fondo, mentre la sottoscrizione nell’anno successivo non generando il Fondo pluriennale vincolato confluisce pur sempre nell’avanzo vincolato destinato a remunerare anche la produttività”.
Le parole sottolineate sono frutto di una valutazione dell’Autore dell’articolo e non trovano alcun riscontro nel parere della Sezione Friuli Venezia Giulia. Né nella normativa.
L’interpretazione suggerita dal Giannotti probabilmente si basa su una lettura estensiva – dunque fuorviante – del significato della parte del principio contabile 5.2 ove si afferma che “Alla fine dell’esercizio, nelle more della sottoscrizione della contrattazione integrativa, sulla base della formale delibera di costituzione del fondo, vista la certificazione dei revisori, le risorse destinate al finanziamento del fondo risultano definitivamente vincolate. Non potendo assumere l’impegno, le correlate economie di spesa confluiscono nella quota vincolata del risultato di amministrazione, immediatamente utilizzabili secondo la disciplina generale, anche nel corso dell’esercizio provvisorio”.
Si dà un’enfasi eccessiva al vincolo contabile, derivante dal ridondante ed inutile adempimento – imposto da un legislatore che produce troppi elementi di burocrazia bizantina – della “costituzione del fondo1”. Il vincolo contabile ha rilevanza solo interna: assolve allo scopo di impedire che le risorse di un certo capitolo possano essere distratte verso impieghi differenti.
Ma, ai sensi dell’articolo 183, comma 5, del d.lgs 267/2000 il vincolo contabile diviene definitivo e passa anche allo stato di vincolo giuridico, solo dopo il perfezionamento dell’obbligazione. Il quale avviene esclusivamente a seguito del venire in essere del titolo necessario, che nell’ordinamento italiano è il contratto, la fonte con cui, ai sensi dell’articolo 1321 del codice civile si concretizza “l’accordo di due o più parti per costituire, regolare o estinguere tra loro un rapporto giuridico patrimoniale”.
Il legislatore non ha previsto affatto alcuna eccezione alle disposizioni né del codice civile, né del d.lgs 267/2000 in merito alla contrattazione decentrata, la quale acquisisce efficacia giuridica esclusivamente dopo, mai prima, di essersi trasfusa appunto nella stipulazione del contratto decentrato, da cui discende il perfezionamento dell’obbligazione giuridica che consente di impegnare la spesa, registrando definitivamente il vincolo solo provvisorio insorto con la costituzione del fondo.
Lo stesso parere della Corte dei conti del Friuli Venezia Giulia, riferendosi proprio alla parte di principio contabile vista prima sottolinea che gli elementi caratterizzanti della fattispecie ivi prevista “si rinvengono dunque nella previa costituzione del fondo nel corso dell’esercizio, nell’intervenuta emissione della certificazione dell’organo di revisione e soprattutto, per quanto qui rileva, nella mancata sottoscrizione del contratto decentrato entro la fine dell’esercizio (“… nelle more della sottoscrizione del contratto …”), che peraltro, per lo stesso principio contabile costituisce, come sopra ricordato, presupposto indispensabile per l’impegno della spesa”.
Di più: il parere della Sezione friulana non suggerisce per nulla alle amministrazioni la possibilità di rimediare anni dopo ad una mancata sottoscrizione del contratto, come niente fosse. Infatti, espressamente si afferma: “la necessità che l’intero percorso amministrativo e contrattuale si perfezioni entro l’anno con la stipula del contratto decentrato integrativo risponde alla primaria esigenza di garantire sia l’effettività della programmazione dell’ente, cui è connessa (di regola) l’annualità delle risorse a disposizione, sia un utile perseguimento dei suoi obiettivi. In altri termini, non si può trascurare che le prestazioni richieste ai dipendenti e gli obiettivi loro assegnati rappresentano in primo luogo interessi e obiettivi dell’ente stesso. Una mancata o tardiva contrattazione integrativa, nella misura in cui essa costituisce presupposto per il perseguimento e il raggiungimento degli obiettivi, nella sostanza svilisce le finalità sottese all’istituto ora in parola e compromette o rischia di compromettere il raggiungimento dei risultati attesi”.
Pertanto, la valutazione che il parere della Sezione Friuli Venia Giulia dà della fattispecie della contrattazione tardiva è, come si vede, totalmente negativo.
Vi è, tuttavia, un inciso che viene meglio ripreso nella chiosa del parere. La Sezione ritiene che possa esservi una “misura” nella quale il contratto decentrato possa anche non costituire presupposto per la definizione degli obiettivi gestionali, alla base del pagamento dei premi di risultato.
Leggiamo ulteriormente il parere: “In linea generale si deve considerare che l’oggetto fondamentale del contratto integrativo decentrato non è la quantificazione delle risorse di cui dispone il fondo (che è rimessa alla valutazione dell’Amministrazione, nel rispetto e con i limiti delle specifiche norme che la disciplinano), ma la determinazione dei criteri per la ripartizione delle risorse, dei criteri generali relativi ai sistemi di incentivazione e, sempre a livello di fissazione dei criteri di sistema, di altri argomenti connessi alle prestazioni lavorative dei dipendenti (formazione, sicurezza, orario di lavoro e altro). Per contro, si può osservare che esulano dal contratto integrativo decentrato l’individuazione degli obiettivi, la determinazione del loro valore, l’individuazione del personale da coinvolgere, la fissazione dei criteri di valutazione, in un quadro generale in cui la quantificazione delle risorse destinabili alla produttività, di cui in questa sede esclusivamente si tratta, ha di regola un carattere residuale”.
Questo è il passaggio realmente innovativo ed importante del parere. Per la prima volta, la magistratura contabile dimostra di aver acquisito consapevolezza che:
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il contratto decentrato ha lo scopo essenziale di stabilire i criteri (non le cifre) per destinare le risorse ai vari istituti;
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le relazioni sindacali possono trattare, sempre solo per criteri generali, anche i sistemi di incentivazione; ma, il Ccnl 21.5.2018 ha opportunamente chiarito che su questo tema non opera la relazione della contrattazione, bensì quella del confronto (articolo 5, comma 3, lettera b): “i criteri generali dei sistemi di valutazione della performance”);
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soprattutto, non è oggetto della contrattazione:
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individuare gli obiettivi;
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determinarne il loro valore;
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stabilire quale personale coinvolgere;
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fissare i criteri di valutazione.
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Non tutta la magistratura contabile e la stessa Aran hanno chiaro quanto, invece, il parere della Sezione Friuli Venezia Giulia rivela con chiarezza.
La sede per determinare i punti a, b, c e d) del precedente elenco, negli enti locali, sono il sistema permanente di valutazione ed il piano esecutivo di gestione, atti di competenza esclusiva del datore, non soggetti a nessuna relazione sindacale se non, appunto, il confronto relativo al sistema: confronto che si attiva una volta sola, quando il sistema si avvia, o ulteriori volte nel caso di sue modifiche.
Pertanto, il ccdi risulta ininfluente sulle scelte operative concernenti la definizione degli obiettivi e delle modalità per perseguirli, misurarli e premiarli.
Questa consapevolezza è meritoria, ma tardiva: moltissime ispezioni del Mef hanno messo in croce gli enti locali, spinte anche dalle erronee visioni dell’Aran sul ruolo dei contratti decentrati, proprio perché hanno rilevato che i contratti decentrati non disponevano nulla su ciò che, secondo la corretta visione della Sezione Friuli Venezia Giulia, invece vi “esula”.
Da qui, allora, la conclusione del parere con la risposta alla domanda: è possibile, cioè, regolare con un contratto tardivo la disciplina dell’assegnazione degli obiettivi e dei risultati? Così si esprime la Sezione: “Conclusivamente, si ritiene che una risposta positiva al quesito del Comune di Faedis possa essere formulata solo ed esclusivamente qualora il contratto integrativo avesse un contenuto meramente e del tutto ricognitivo di decisioni e scelte già operate in sede amministrativa, in presenza dei presupposti su cui si fonda l’interpretazione (della seconda parte) del principio contabile qui esaminato ivi compresa l’allocazione vincolata delle risorse de quibus nel risultato di amministrazione, al cui regime esse rimarrebbero assoggettate anche ai fini di finanza pubblica”.
In sostanza, la Sezione del Friuli Venezia Giulia compie un’altra importante “epifania”: il contratto decentrato, di fatto, non serve a nulla, se non a produrre carta e relazioni sindacali complicate, quando il suo contenuto non sia altro che la riconferma della contrattazione precedente.
Ma, è da una vita che l’articolo 5, comma 4, secondo periodo, del Ccnl 1 aprile 1999dispone che i contratti decentrati “conservano la loro efficacia fino alla stipulazione dei successivi contratti collettivi decentrati integrativi”: fattore che, fin qui, mai Aran, Mef e Corte dei conti hanno considerato, pretendendo sempre la stipulazione di un contratto decentrato anche quando tutti i criteri di destinazione da un anno all’altro fossero rimasti totalmente identici.
Nella realtà, allora, a ben vedere, la Sezione Friuli Venezia Giulia, pur segnalandosi per un’apertura di vedute fin qui mai vista, incorre in un errore. Il contratto collettivo decentrato integrativo, se fosse meramente “ricognitivo” di decisioni già adottate, sarebbe del tutto inutile.
Occorre, allora, intendersi quando il ccdi possa essere realmente solo “ricognitivo”. E’ agevole affermare che ciò avvenga:
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quando l’ente sia dotato di un sistema di valutazione vigente ed operante ed abbia definito gli obiettivi ad inizio anno col Peg;
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quando il ccdi precedente (o i ccdi precedenti) siano stati stipulati davvero prevedendo criteri, cioè modalità per determinare i valori economici da assegnare ai vari istituti, e non, invece – come purtroppo accade nella gran parte degli enti – indicando valori economici secchi, senza poter ricostruire in alcun modo come determinarli.
In questo caso, allora, il contratto, essendo “meramente ricognitivo” non è nemmeno necessario: per il principio dell’ultrattività (che appare vigente anche col nuovo regime contrattuale, non essendovi una norma che lo sopprima o che con esso risulti incompatibile), infatti l’ente avrebbe comunque un contratto efficace: quello precedente, dotato delle caratteristiche di cui sopra.
Allora, l’attenzione deve spostarsi dalla tempestività del contratto, alla tempestività della determinazione degli obiettivi.
Fermiamoci un attimo e leggiamo ancora il parere della Sezione Friuli Venezia Giulia che ci informa che il supplemento istruttorio compiuto ha evidenziato “che in data 4.5.2017 la Conferenza dei sindaci di Faedis e di Attimis, cointeressati da una gestione associata di funzioni e servizi, nelle more dell’approvazione del bilancio di previsione aveva già approvato in via provvisoria il Piano delle risorse e degli obiettivi, contenente gli obiettivi per il Segretario comunale, per i responsabili dei vari settori nonché le schede di valutazione delle prestazioni dei titolari di posizione organizzativa, ai fini della corresponsione della quota dell’indennità di risultato, e il programma dei Piani di lavoro e progetti obiettivo per gli uffici; che gli obiettivi stessi erano stati tempestivamente comunicati ai singoli destinatari”.
Quindi, nel caso di specie una pianificazione degli obiettivi era preesistente all’inizio di maggio: un tempo congruo – sia pure ai limiti – per ritenere che l’amministrazione era per tempo stata in grado di avviare il percorso gestionale mirante all’erogazione di risultato. Dunque, in questo caso, se la contrattazione integrativa fosse meramente ricognitiva – meglio dire, inutile perché operante il ccdi precedente – allora potrebbe anche intervenire l’anno dopo, al solo scopo di regolare i rapporti tra le parti, ma non di costituirli.
In assenza di sistema permanente di valutazione e di una tempestiva determinazione degli obiettivi, oltre che di un precedente contratto decentrato capace di determinare criteri chiari per determinare le varie destinazioni, anche se il fondo fosse costituito entro l’anno, il contratto decentrato, se stipulato l’anno dopo, non sarebbe “meramente ricognitivo”, ma costitutivo, con ritardo, del titolo giuridico. Dunque, anche se la spesa sul piano contabile potrebbe essere correttamente impegnata, il ritardo nel perfezionamento del titolo giuridico comporterebbe l’illegittimità dei pagamenti delle risorse non direttamente discendenti dalla contrattazione nazionale.
E’ opportuno segnalare che il Ccnl 21.5.2018 consente di risolvere in parte i problemi legati alla tempistica della contrattazione, laddove all’articolo 8, comma 1, per la prima volta permette di definire i criteri di destinazione delle risorse anche in via pluriennale: è la stessa contrattazione nazionale, quindi, ad esprime un valore di inutilità di una contrattazione decentrata sempre annuale, se i criteri di destinazione delle risorse – vero oggetto del ccdi, come spiega la Sezione Friuli Venezia Giulia – sono fissati in modo da evidenziare quell’ algoritmo logico-matematico, tale da poter determinare sempre poi l’importo (ricordiamo che l’oggetto dei contratti deve essere possibile, lecito, determinato o determinabile, sicchè è non solo doveroso, ma anche possibile stipulare un contratto decentrato senza cifre, ma con criteri di calcolo).
Dunque, la Sezione Friuli, lungi dall’affermare che il ccdi tardivo è sempre ammesso, apre una nuova e corretta via, verso la definitiva accettazione dell’ultrattività dei ccdi e dell’estraneità dai loro contenuti degli elementi che, invece, stanno nei sistemi di valutazione e nel Peg. Ma, in assenza dei presupposti per caratterizzare un ccdi “meramente ricognitivo”, la sottoscrizione tardiva, non solo l’anno dopo, perfino negli ultimi mesi dell’anno, è fonte certa di danno erariale, come hanno spiegato più volte le sezioni giurisdizionali (che dei pareri delle sezioni di controllo spesso tengono ben poco conto), da ultimo quella della Campania con la sentenza 137/2018.
1 Ridondante perché è una duplicazione del fondo già previsto nel bilancio di previsione, richiesta, tuttavia, secondo alcune indicazioni della Corte dei conti – totalmente estranee ai corretti rapporti tra politica e gestione – secondo le quali chi costituisce il fondo adempierebbe ad una funzione di controllo sul bilancio (!). Inutile, perché il fondo nemmeno finanzia l’intero salario accessorio, visto che, ad esempio, ne resta fuori l’intero trattamento economico delle posizioni organizzative.
