Rimodulazione del debito degli enti locali
di Cristina Montanari – Responsabile dell’Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale
L’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti locali, organismo disciplinato dall’art. 154, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ed istituito presso il Ministero dell’interno con il compito di promuovere l’adeguamento e la corretta applicazione dei principi contabili da parte degli Enti locali, ha svolto un approfondimento circa la compatibilità di operazioni di sostituzione/rifinanziamento del debito pregresso con la vigente normativa che disciplina il ricorso all’indebitamento e la gestione attiva del debito degli enti locali, tanto sotto il profilo contabile che finanziario.
L’esito è la formulazione di un atto d’indirizzo, adottato in conformità ai compiti intestati all’Osservatorio con il decreto 7 luglio 2015 del Ministro dell’Interno di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, avente la finalità dichiarata d’incentivare comportamenti contabili e gestionali omogenei da parte degli enti locali nella scelta e realizzazione di operazioni di ristrutturazione del proprio debito, finalizzate a ridurre la spesa per interessi.
Tra esse vengono in rilievo la rinegoziazione e l’estinzione anticipata (totale o parziale) dei mutui e dei prestiti, il cui presupposto, oltre ovviamente al rispetto della normativa contabile e della prassi in materia, sta nella convenienza finanziaria dell’operazione:
– la rinegoziazione delle condizioni di finanziamento ha l’obiettivo di modificare una o più clausole del contratto originariamente stipulato, incidendo sulla misura del tasso applicato dall’istituto finanziatore in presenza di mutate condizioni di mercato, sulla durata dell’operazione o prevedendo periodi di preammortamento con la sospensione del pagamento delle quote capitali in determinati esercizi finanziari: essa dà luogo ad un nuovo piano d’ammortamento che varia termini e modalità di restituzione del prestito. Le operazioni di rinegoziazione di mutui e prestiti da parte degli enti locali vengono in genere compiute sulla base di specifici accordi con gli istituti finanziatori, alla luce delle clausole del contratto originario. Sulle possibili modalità d’utilizzo delle economie rivenienti dalle predette operazioni di rinegoziazione, la giurisprudenza contabile ha da tempo manifestato un indirizzo negativo alla possibilità, per gli enti locali, di coprire spese correnti, sancendone un vincolo implicito di destinazione all’utilizzo per spese d’investimento. Ciò posto, va segnalato come le crescenti difficoltà finanziarie degli enti locali abbiano indotto il legislatore ad attenuare il rigore concernente la finalizzazione degli introiti derivanti dalla rinegoziazione di mutui: al riguardo, la vigente normativa prevede che per gli anni dal 2015 al 2020 le risorse derivanti da operazioni di rinegoziazione di mutui, nonché dal riacquisto dei titoli obbligazionari emessi, possono essere utilizzate dagli enti territoriali senza vincoli di destinazione.
– l’estinzione anticipata di debito pregresso permette all’ente di risolvere il contratto prima della scadenza originariamente prevista, rimborsando (ove avvenga in maniera totale) in un’unica soluzione il capitale residuo, salva la presenza di eventuali commissioni o penali. Anche l’estinzione anticipata (totale o parziale) è di norma effettuata secondo la disciplina negoziale prevista dal singolo contratto di finanziamento. La giurisprudenza contabile ritiene che essa non possa essere deliberata durante l’esercizio provvisorio (art. 163 del TUEL), in ragione delle peculiari limitazioni che assistono l’autonomia decisionale dell’ente nella fase che precede l’approvazione del nuovo bilancio di previsione, anche se il legislatore è intervenuto prevedendo espresse deroghe in materia. L’estinzione anticipata del debito è finanziabile con: la quota libera dell’avanzo di amministrazione dell’esercizio precedente; le entrate derivanti da alienazione di beni patrimoniali (il 10% di detti proventi sono a ciò vincolati); le quote capitali dei mutui o prestiti obbligazionari in ammortamento nell’anno o in anticipo rispetto all’originario piano di ammortamento.
– molto discussa è la possibilità di dare luogo ad un’estinzione anticipata di mutui con contestuale accensione di nuovi e più vantaggiosi prestiti di pari debito iniziale per realizzare la necessaria provvista, atteso che la vigente normativa contabile ricollega indefettibilmente il ricorso all’indebitamento alla realizzazione d’investimenti. Ciò posto, il legislatore, ammettendo l’assimilazione funzionale di tali operazioni di rifinanziamento alla rinegoziazione, aventi la comune finalità di rimodulare il debito secondo le rinnovate esigenze finanziarie del soggetto interessato, riconosce l’assenza di ragioni ostative alla loro messa in atto laddove ne sia stata attentamente vagliata la convenienza finanziaria e l’idoneità a realizzare la predetta riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico dell’ente. In ossequio ai limiti costituzionali sulle possibili finalità che giustificano il ricorso al debito per gli enti territoriali, dette forme di rifinanziamento/sostituzione sono ammissibili solo in relazione a mutui e prestiti ab origine destinati a spesa d’investimento; conseguentemente, la provvista che si andrà ad acquisire per rifinanziare i prestiti da estinguere deve risultare in perfetta sostituzione, quanto ad importo, del debito residuo del prestito originario, al fine di scongiurare un aumento dello stock complessivo di debito finanziario riferibile all’ente. La necessaria correlazione del nuovo mutuo con l’investimento sotteso al prestito originario, rende quanto mai auspicabile che l’estinzione anticipata del mutuo precedente e la contrazione del nuovo prestito siano deliberate col medesimo atto; parimenti, l’effettiva estinzione del prestito originario dovrà intervenire nello stesso esercizio finanziario d’accensione del nuovo, con conseguente immediata sostituzione del piano d’ammortamento del nuovo mutuo a quello precedente.
– il pagamento di penali e indennizzi connessi all’estinzione anticipata del contratto di finanziamento, ovvero alla rinegoziazione di prestiti, spese necessariamente di parte corrente da registrarsi nel momento di cui si realizza l’operazione, non può trovare copertura nella provvista ottenuta col nuovo finanziamento. Al riguardo, giova ricordare che il governo ha istituito un apposito fondo presso il Ministero dell’Interno al fine di consentire l’erogazione di contributi per l’estinzione anticipata, totale o parziale, di mutui e prestiti obbligazionari da parte dei Comuni; fondo che, poiché non è risultato adeguato a soddisfare le esigenze di molti enti (in particolare di quelli con ridotte quote di avanzo d’amministrazione destinabile ai suddetti fini), è auspicabile un rifinanziamento.
L’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti locali, tutto quanto premesso, con proprio atto d’indirizzo del 24 gennaio 2019, si esprime sull’argomento nei seguenti termini:
– a norma dell’art. 41, L. 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria per il 2002), in tema di finanza degli enti territoriali, operazioni di gestione attiva del debito da parte degli enti locali devono ritenersi ammissibili in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti stessi garantendo, altresì, la correlazione tra la durata dell’indebitamento e la durata fisico-tecnica degli investimenti finanziati con l’indebitamento stesso, al fine di non generare, nei bilanci degli anni futuri, oneri finanziari slegati dai benefici diretti ed indiretti alla collettività che di norma generano nel tempo le opere e gli altri interventi pubblici in conto capitale;
– le scelte relative alle modalità con cui addivenire alla ristrutturazione del debito sono rimesse alle autonome valutazioni dell’ente interessato, che dovrà all’uopo determinarsi nel rispetto della vigente normativa contabile e finanziaria e con le necessarie cautele in ordine alla convenienza economica dell’operazione che la sana gestione finanziaria richiede;
– al fine di ridurre il peso degli oneri del servizio del debito, gli enti locali possono procedere, secondo le relative previsioni contrattuali, all’estinzione anticipata, totale o parziale, di passività onerose derivanti dai mutui e prestiti obbligazionari mediante la contrazione di nuovi mutui in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano, secondo la vigente normativa in materia, una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti stessi da realizzare in relazione alla singola posizione debitoria;
– fermo restando che la scelta di estinguere anticipatamente i mutui rientra nella discrezionalità dell’ente, essa trova un’oggettiva limitazione nella circostanza che l’operazione d’estinzione anticipata non può rappresentare uno strumento elusivo del divieto di cui all’art 119, comma 6, Cost., pena il costituirsi, in caso di violazione, di responsabilità ex art. 30, comma 15, L. 27 dicembre 2002, n. 289;
– la vigente normativa contabile porta ad escludere che le risorse rivenienti da nuovi mutui o prestiti obbligazionari possano essere utilizzate per il finanziamento di penali o indennità di estinzione dei pregressi, correlati contratti di finanziamento ai cui fini l’ente potrà devolvere risorse proprie o specifici contributi pubblici previsti dalla legge;
– si auspica il rifinanziamento del Fondo di cui all’art. 1, comma 9-ter, D.L. 24 giugno 2016, n. 113, come convertito dalla L. 7 agosto 2016, n. 160, al fine di consentire l’erogazione di contributi per l’estinzione anticipata, totale o parziale, di mutui e prestiti obbligazionari da parte dei Comuni.
Art. 1, commi 961–964, L. 30 dicembre 2018, n. 145 (G.U. 31 dicembre 2018, n. 302, S.O.)
Art. 5, commi 1 e 3, D.L. 30 settembre 2003, n. 269 (G.U. 2 ottobre 2003, n. 229, S.O.)
Art. 1, comma 9-ter, D.L. 24 giugno 2016, n. 113 (G.U. 24 giugno 2016, n. 146)
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