Come sempre, un quaderno interpretativo dell’Anci, che costituisce esclusivamente un lavoro di pura – spesso ben motivata – interpretazione dottrinale, viene trattato dalla stampa come fosse la pizia di Delfi o una fonte interpretativa ufficiale.
Tale non è: si tratta di un rispettabile punto di vista di un’associazione che raccoglie i comuni d’Italia: una tra le molte voci degli interpreti, utile ad arricchire il dibattito, ma priva di qualsiasi forza particolare.
Il quaderno Anci propone alcune indicazioni interessanti, in particolare quella secondo la quale il termine per l’approvazione del Piao slitta per tutti gli enti al 30 maggio 2023, a prescindere dalla data nella quale ciascun ente abbia approvato il proprio bilancio di previsione.
E’ una chiave di lettura ovviamente incline all’utilità materiale e pratica dei comuni, che così vedono davanti a se stessi un’omogeneo termine finale per adottare il Piao. Oggettivamente, si tratta di una tesi possibile e fondata. Il problema è che l’articolo 8, comma 2, del DM 132/2022 è una norma scritta in modo ambiguo: “In ogni caso di differimento del termine previsto a legislazione vigente per l’approvazione dei bilanci di previsione, il termine di cui all’articolo 7, comma 1 del presente decreto, è differito di trenta giorni successivi a quello di approvazione dei bilanci”. L’utilizzo del sostantivo “bilanci” al plurale autorizza, infatti, a ritenere che, al contrario di quanto afferma l’Anci, i 30 giorni non siano da computare dal termine ultimo posto dalle norme che hanno rinviato al 30 aprile la scadenza per il bilancio di previsione, ma appunto a partire dalla data specifica di approvazione del bilancio del singolo ente.
Purtroppo, niente può garantire che la visione di qualche giudice amministrativo o contabile differisca da quella, che sul piano strettamente logico giuridico si lascia preferire, proposta dall’Anci. Nè il parere proposto dal quaderno dell’associazione costituisce alcun rafforzamento della scelta di considerare appunto il 30 maggio come termine finale per adottare il Piao.
Al di là, comunque, della specifica questione connessa all’individuazione di detto misterioso termine, un dato resta oggettivo e indiscutibile: adottare il Piao a metà anno è azione di una inutilità assoluta.
Il Piao contiene le previsioni fondamentali per la programmazione operativa, prime tra tutte quelle sugli obiettivi gestionali da conseguire. Porli a maggio o, verosimilmente, anche più tardi a seguito di un più che probabile ulteriore slittamento dei termini del bilancio di previsione significa negare l’utilità stessa della programmazione, che per essere tale non può non essere adottata a inizio anno.
E’ per questa ragione che la deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Sicilia 48/2023 accerta la vigenza piena dell’articolo 5, comma 1-ter, del d.lgs 150/2009 e, conseguentemente, conclude che:
- sia doveroso adottare anche in via provvisoria, nelle more del bilancio di previsione, la fissazione degli obiettivi gestionali;
- allo scopo, si possa, anzi si debba, approvare un Piao provvisorio, contenente almeno l’aggiornamento della sezione relativa alla performance.
Ora, se alcuni interpreti, Anci compresa, ed operatori hanno piacere di ciondolarsi sui termini e pensare che la Sezione Sicilia non consenta un Piao per stralci o a formazione progressiva, ovviamente sono liberissimi di ritenerlo.
Resta, al di là, però, dei formalismi e delle impuntature sulle terminologie, la sostanza: se un Piao viene approvato, come non poteva non affermare la Sezione Sicilia, in via provvisoria, ciò significa che il contenuto del Piao non è completo. Per quanto, dunque, si approvi il Piao come documento unitario, in ogni caso se si tratta di un documento “provvisorio”, solo alcune delle sue sezioni possono avere un contenuto definito e fissato, visto che la determinazione finale si avrà solo col Piao definitivo. Dunque, un Piao approvato come minimo in due “battute”, quello provvisorio contenente l’aggiornamento della sezione performance, e quello definitivo, piaccia o non piaccia, è un Piao che si forma progressivamente, con rilasci diversificati nel tempo. Non piace parlare di stralci? Si vuol utilizzare “stato di avanzamento”? E’ esattamente la stessa cosa sul piano sostanziale. Forse, sarebbe opportuno che gli interpreti fossero capaci di liberarsi dalle gabbie del formalismo e badare alla sostanza, proprio allo scopo di dare letture delle norme utili alla loro applicabilità.
E’ meraviglioso, da questo punto di vista, come il quaderno Anci, accodandosi acriticamente alle indicazioni della Corte dei conti Sicilia sulla formazione progressiva del Piao sul piano formale la neghi, ma poi proponga nel quaderno un pregevole cronoprogramma di stati avanzamento e stralci:
Negare l’evidenza è difficile, ma l’importante è la sostanza. Il Gantt proposto dall’Anci, molto ottimista sulla contemporaneità dei tempi di redazione di alcune sezioni, è utile ed interessante.
L’Anci appare molto realista sul dato del rapporto tra Dup e Piao relativamente ad un altro “stralcio” – pardon, sottosezione di un documento unitario approvabile provvisoriamente per alcune sottosezioni ma non per altre – e cioè quella relativa al piano dei fabbisogni, traducendo le indicazioni fornite da Arconet per quel che sono: resta la duplicazione del programma dei fabbisogni tra i due documenti.
Il quaderno suggerisce:
“1) Allegare il Piano Triennale del Fabbisogno di Personale al DUP come richiesto dalla vigente normativa in materia e successivamente riproporlo nel PIAO, per la sua approvazione, in quanto si ricorda che a norma dell’art. 42, comma 2, del D.lgs. n. 267/2000 l’approvazione del Piano Triennale del Fabbisogno di Personale rientra nella competenza residuale della Giunta Comunale.
2) Il principio contabile applicato della programmazione di bilancio, allegato 4/1 al D.lgs. n.
118/2011, richiede che la programmazione triennale del fabbisogno di personale allegato al DUP contenga già le scelte relative alla macro-organizzazione dell’ente, e che le necessarie poste di bilancio siano allocate per attuare tali scelte, nel rispetto dei vincoli normativi. Il PIAO deve pertanto indicare il piano delle figure professionali necessarie per soddisfare il fabbisogno di personale già approvato in termini finanziari e le modalità di reclutamento del personale”.
Un’idea corretta. La programmazione dei fabbisogni resta, a ben vedere, una duplicazione tra documento unico di programmazione (Dup) e piano integrato di attività e organizzazione (Piao).
E’ vero che la commissione Arconet ha provato a risolvere i problemi posti dalla normativa sul Piao, che ha fatto confluire, per gli enti locali, la programmazione dei fabbisogni in tale documento, pur essendo un contenuto specifico anche del Dup. Nella seduta dello scorso 18 gennaio 2023, la commissione ha aggiornato l’allegato 4/1 al d.lgs 118/2011 agendo sul contenuto della Sezione Operativa del Dup. La modifica prova ad eliminare dal documento contenente gli indirizzi generali da seguire ai fini dell’approvazione del bilancio ad espungere dalle competenze del consiglio, organo chiamato a deliberare sul Dup, la programmazione dei fabbisogni. L’intento è limitare il Dup, per la parte spesa, alla sola programmazione delle risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale a livello triennale e annuale entro i limiti di spesa e della capacità assunzionale dell’Ente in base alla normativa vigente.
In tal modo, si intende lasciare al Piao la specificazione dei fabbisogni, ai sensi dell’articolo 4, comma 1, lettera c), del DM 132/2022.: cioè la concreta individuazione delle figure professionali da assumere, sulla base delle facoltà assunzionali.
La sottosezione del Piao riferita ai fabbisogni di personale deve indicare la consistenza di personale al 31 dicembre dell’anno precedente, suddiviso per inquadramento professionale, evidenziando altri elementi: le risorse destinabili alle assunzioni, la previsione delle cessazioni dal servizio, le modalità per coprire i posti vacanti, i sistemi per assicurare la formazione del personale ed eventuali situazioni di soprannumero o eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionali. Il consiglio comunale, quindi, col Dup si dovrebbe limitare a stabilire quante risorse destinare ai fabbisogni, mentre la scelta di quali assunzioni effettuare e con quali modalità spetterebbe alla giunta, competente ad adottare il Piao.
Per un verso, va evidenziato come lo spacchettamento dei contenuti della programmazione dei fabbisogni tra le competenze di due organi diversi (consiglio e giunta) è un’ulteriore conferma che la normativa sul Piao, almeno per gli enti locali, tutto ha ottenuto fuorchè la semplificazione operativa e documentale. E sarebbe auspicabile che il Legislatore intervenisse per prendere atto che il Piao è strumento compatibile solo con l’organizzazione ministeriale, liberando gli enti locali da questo fardello.
Ma, in ogni caso, se l’intento della commissione Arconet era evitare che consiglio e giunta intervenissero nella medesima materia, raddoppiando gli oneri e i documenti, esso non pare raggiunto.
Infatti, non si è tenuto conto di quanto stabilisce l’articolo 6, comma 2, ultimo periodo, del d.lgs 165/2001, ai sensi del quale “Il piano triennale indica le risorse finanziarie destinate all’attuazione del piano, nei limiti delle risorse quantificate sulla base della spesa per il personale in servizio e di quelle connesse alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente”.
La legge dispone in modo chiarissimo, e non derogabile dai principi contabili, che il piano triennale dei fabbisogni è un tutt’uno con la determinazione delle risorse finanziarie. E se ciò non fosse chiaro, è precisato dalle Linee di indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale da parte delle PA del 2018, secondo le quali le pubbliche amministrazioni debbono “indicare nel PTFP, ai sensi dell’articolo 6, comma 2, ultimo periodo, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le risorse finanziarie destinate all’attuazione del piano, nei limiti delle risorse quantificate sulla base della spesa per il personale in servizio e di quelle connesse alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente”.
La dimensione finanziaria, insomma non si presta ad essere scissa dalla programmazione. Il che è ben evidente. Per stabilire quali risorse destinare ai fabbisogni occorre a monte, col Dup, e non a valle col Piao, stabilire quali profili assumere e con quali modalità: un dirigente costa di più di un istruttore, un’assunzione con concorso costa ben di più di una progressione verticale. Quindi, è nella fase di indicazione delle risorse che occorre aver già chiaro chi e come assumere, a meno di fare una programmazione solo formale indicando tutta la spesa possibile astrattamente
Il lavoro fondamentale della programmazione lo si continua a fare col Dup. Il Piao, quindi, non può che essere una duplicazione, successiva alla vera e propria formazione del programma dei fabbisogni. Se, formalmente, quindi, la destinazione delle risorse troverà spazio nel Dup e il dettaglio nel Piao, nella realtà è ai fini del Dup che gli enti dovranno continuare a programmare i fabbisogni fino al dettaglio, in assenza del quale non si possono realisticamente definire le risorse da stanziare.
