Sommario: 1. Premessa: inquadramento della fattispecie e del quadro normativo di riferimento. – 2. L’applicabilità del silenzio assenso: decisioni pluristrutturate e monostrutturate. – 3. Considerazioni conclusive: ulteriori argomentazioni.
Premessa: inquadramento della fattispecie e del quadro normativo di riferimento.
S’impugna presso il TAR per la Campania – sezione di Salerno – un diniego di autorizzazione paesaggistica adottato dal Comune di Battipaglia in recepimento del parere negativo del Soprintendente ai beni paesaggistici ex art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42/2004, reso oltre il termine di 45 giorni dalla ricezione degli atti. La vertenza ha ad oggetto l’applicabilità o meno del silenzio-assenso di cui all’art. 17-bis, l. n. 241/1990 alla fattispecie descritta.
Il comma 3 dell’art. 17-bis prevede che la disciplina del silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche in esso contenuta si applica anche ai casi in cui sia prevista l’acquisizione di atti di assenso di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini.
Inoltre, l’articolo 2, l. n. 241/1990, al comma 8-bis, introdotto con legge n. 120/2020, prevede che le determinazioni adottate dopo la scadenza dei termini di cui all’art. 17-bis, commi 1 e 3, sono inefficaci, salvo il potere di autotutela, al ricorrere di presupposti e condizioni.
L’applicabilità del silenzio-assenso: decisioni pluristrutturate e monostrutturate.
Ad avviso del Collegio, risulta applicabile il disposto di cui all’art. 17-bis, l. n. 241/1990 con riferimento al procedimento di rilascio del parere di cui all’art. 146, comma 8, d.lgs. n. 42/2004[1], dal momento che esso è espressione della “cogestione attiva” del vincolo paesaggistico[2], venendo in essere un procedimento destinato a concludersi con una decisione c.d. pluristrutturata, dove il destinatario del comportamento inerte del Soprintendente risulta essere l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, nei confronti della quale il silenzio dell’amministrazione interpellata ad esprimere il parere non ha più l’effetto di precludere l’adozione del provvedimento finale, ma è equiparato ex lege ad un atto di assenso, che consente il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica[3]. Nei casi delle decisioni pluristrutturate, viene in essere un rapporto intersoggettivo orizzontale tra due pubbliche amministrazioni, l’una proponente e l’altra deliberante, dove la natura del provvedimento finale non rileva nei rapporti verticali con il privato destinatario degli effetti dello stesso[4], situazione differente dal rapporto verticale che intercorre tra amministrazione procedente e privato richiedente l’autorizzazione paesaggistica, nei confronti del quale la disciplina del silenzio-assenso non può trovare applicazione; la fattispecie non va altresì confusa con i casi di decisioni c.d. monostrutturate, dove l’amministrazione procedente ha il compito meramente formale di raccogliere e trasmettere le istanze all’amministrazione unica decidente: in tali circostanze, non riscontrandosi una potestas decidendi condivisa, il vero beneficiario del silenzio-assenso sarebbe ancora una volta il privato, ragion per cui esso non può operare[5].
Considerazioni conclusive: ulteriori argomentazioni.
Altri due argomenti depongono in favore dell’applicabilità del silenzio-assenso ex art. 17-bis, l. n. 241/1990, ai pareri di cui all’art. 146, d.lgs. 42/2004; in primis, all’art. 11, comma 9, d.P.R. n. 31/2017, in tema di autorizzazione paesaggistica semplificata, è previsto che la mancata espressione del parere vincolante da parte del Soprintendente nei termini indicati dal comma 5, comporta la formazione del silenzio-assenso di cui all’art. 17-bis: è dunque evidente che tale normativa, di rango regolamentare, non può che accordare con quella primaria dettata dal d.lgs. n. 42/2004 per le autorizzazioni non semplificate; in secundis, appare conforme a siffatta interpretazione la più autorevole prassi amministrativa della P.A. resistente, espressasi più volte in tal senso in direttive e pareri[6] del capo dell’ufficio legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali.
Infine, precisa il Collegio che il parere tardivo del Soprintendente, ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990, come introdotto dalla legge n. 120/2020, deve essere dichiarato inefficace e non semplicemente non vincolante, come sostenuto dalla Soprintendenza.
[1] Cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, 30 novembre 2020, n. 1811; contra Cons. Stato, sez. IV, 29 marzo 2021, n. 2640.
[2] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 21 novembre 2016, n. 4843; 18 marzo 2021, n. 2358; 19 marzo 2021, n. 2390.
[3] Cons. Stato, par. n. 1640/2016.
[4] Par. n. 1640/2016, pag. 26.
[5] Par. n. 1640/2016, pag. 32.
[6] Cfr. dir. nn. 27158/2015; 21892/2016; 11688/2017 e par. nn. 1293/2017; 23231/2018.
