23/11/2018 – Regolato dall’Anac il procedimento sanzionatorio per tutelare i whistleblower

di Amedeo Di Filippo – Dirigente comunale

L’art. 54-bis, D.Lgs. n. 165 del 2001, introdotto dalla L. n. 190 del 2012 e poi modificato dal D.L. n. 90 del 2014 e dalla L. n. 179 del 2017, ha introdotto la specifica tutela del dipendente pubblico (whistleblower) che segnala al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ovvero all’Anac o denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro.

In questi casi non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione. L’adozione di misure ritenute ritorsive è comunicata dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali all’Anac, che a sua volta informa il Dipartimento della funzione pubblica o gli altri organismi di garanzia o di disciplina.

Per quanto concerne l’identità del segnalante, nell’ambito del procedimento penale è coperta dal segreto; nell’ambito di quello dinanzi alla Corte dei conti non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria; nell’ambito di quello disciplinare non può essere rivelata ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. La segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli artt. 22 ss., L. n. 241 del 1990.

All’Anac è assegnato il compito di adottare apposite linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni e l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie. L’art. 19, comma 5, D.L. n. 90 del 2014 le ha affidato l’onere di ricevere le notizie e le segnalazioni di illeciti, mentre l’art. 34-bis, D.L. n. 179 del 2012 le ha riconosciuto la possibilità di avvalersi della Guardia di finanza e di richiedere indagini, accertamenti e relazioni all’Ispettorato per la funzione pubblica.

Con la Determinazione 28 aprile 2015, n. 6 l’Autorità anticorruzione ha approvato le Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti, un atto di regolazione di portata generale con cui ha fornito indicazioni in ordine alle misure che le P.A. devono approntare per tutelare la riservatezza dell’identità dei dipendenti e alle procedure sviluppate dall’Anac. L’obiettivo è di incoraggiare i dipendenti pubblici a denunciare gli illeciti di cui vengano a conoscenza nell’ambito del rapporto di lavoro e garantirne un’efficace tutela.

Nel processo di segnalazione gioca un ruolo centrale il Responsabile della prevenzione della corruzione, che deve lavorare attraverso un sistema composto di una parte organizzativa e di una tecnologica, tra loro interconnesse, che consentano di tutelare il segnalante, il tutto disciplinato dal Piano di prevenzione della corruzione.

La stessa Anac si avvale di un sistema automatizzato per le segnalazioni provenienti dai dipendenti di altre pubbliche amministrazioni, con la possibilità di richiedere informazioni al RPCT dell’amministrazione in cui è avvenuto il fatto segnalato o, in relazione a singole specifiche situazioni, ad altro soggetto in posizione di terzietà. Analizzata tale valutazione, il Consiglio delibera in merito all’eventuale trasmissione della segnalazione all’Autorità giudiziaria e/o alla Corte dei conti.

Col comunicato 6 febbraio 2018, il Presidente dell’Anac ha informato che a partire dall’8 febbraio è operativa l’applicazione informatica Whistleblower per l’acquisizione e la gestione, nel rispetto delle garanzie di riservatezza previste dalla normativa vigente, delle segnalazioni di illeciti da parte dei pubblici dipendenti. Al fine, quindi, di garantire la tutela della riservatezza in sede di acquisizione della segnalazione, l’identità del segnalante verrà segregata e lo stesso, grazie all’utilizzo di un codice identificativo univoco generato dal sistema, potrà “dialogare” con l’Anac in maniera spersonalizzata tramite la piattaforma informatica. A partire dalla entrata in esercizio del portale viene garantita la massima riservatezza alle segnalazioni pervenute suo tramite.

Siamo così giunti al Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro, approvato con la delibera n. 1033 del 30 ottobre nell’ambito del potere regolamentare riconosciuto all’Autorità dall’art. 54-bis, comma 6.

Potere che l’Anac esercita nelle tre forme canoniche:

– d’ufficio, qualora accerti una o più delle violazioni nell’ambito di attività espletate secondo la direttiva annuale sullo svolgimento della funzione di vigilanza;

– su “comunicazione” di violazioni di cui al comma 6, primo periodo, dell’art. 54-bis (adozione di misure discriminatorie);

– su “segnalazione” di violazioni di cui al comma 6, secondo e terzo periodo, dell’art. 54-bis (assenza di procedure per l’inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero adozione di procedure non conformi; mancato svolgimento da parte del responsabile di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute).

Le ultime due sono di norma presentate attraverso la piattaforma informatica disponibile sul sito dell’Autorità, che utilizza strumenti di crittografia e garantisce la riservatezza dell’identità del segnalante e del contenuto della segnalazione nonché della relativa documentazione.

L’ordine di priorità varia a seconda delle forme: nel caso di misure discriminatorie si ha riguardo alla gravità, all’eventuale danno alla salute, alla reiterazione, alla adozione di più misure nel tempo e alla partecipazione di diversi soggetti; nel caso di assenza di procedure per l’inoltro e la gestione delle segnalazioni o adozione di procedure non conformi si ha riguardo all’assenza del ricorso a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell’identità del segnalante e del contenuto della segnalazione; nel caso di mancato svolgimento da parte del responsabile di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute si ha riguardo alla gravità degli illeciti segnalati, all’ampiezza dell’intervallo temporale della inerzia del RPCT e al numero degli illeciti segnalati.

La comunicazione di avvio del procedimento è effettuata dal responsabile del procedimento mediante lettera di contestazione degli addebiti, da inviare entro 90 giorni dall’acquisizione della notizia della violazione, della comunicazione o della segnalazione, prorogabili in presenza di particolari e motivate esigenze istruttorie.

Il responsabile del procedimento può richiedere ulteriori informazioni, chiarimenti, atti e documenti ai soggetti cui è stato comunicato l’avvio del procedimento e può, “ove ritenuto necessario”, convocare in audizione, anche su loro richiesta, tali soggetti, i quali possono presentare di memorie, deduzioni scritte e documenti, accedere agli atti, essere auditi anche con l’assistenza del legale di fiducia.

L’Autorità ha 180 giorni di tempo dalla data di avvio del procedimento per comunicare all’interessato l’intenzione di proporre al Consiglio l’adozione del provvedimento sanzionatorio. L’interessato, entro dieci giorni dalla comunicazione, può presentare ulteriori memorie difensive o chiedere l’audizione in Consiglio, ma solo in presenza di circostanze e fatti nuovi rispetto a quanto accertato in sede istruttoria.

Il procedimento si conclude con un provvedimento di archiviazione, qualora sia stata riscontrata l’assenza dei presupposti di fatto o di diritto per la comminazione della sanzione amministrativa pecuniaria, ovvero di irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria, tenuto conto del criterio della dimensione dell’amministrazione o dell’ente cui si riferisce la comunicazione o la segnalazione.

Il provvedimento sanzionatorio è pubblicato sul sito dell’Autorità nella sezione dedicata alle segnalazioni di cui all’art. 54-bis dopo la notizia dell’avvenuta notificazione al soggetto interessato. Il Consiglio può disporre la pubblicazione anche sul sito istituzionale dell’amministrazione o dell’ente, anche in forma anonima qualora ravvisi l’esigenza di tutelare la riservatezza dell’identità del segnalante.

E’ anche possibile promuovere il procedimento sanzionatorio semplificato in due casi: l’Anac riscontri la mancanza delle procedure di ricezione e/o gestione delle segnalazioni di cui all’art. 54-bis ovvero tale mancanza venga ritenuta ragionevolmente fondata a seguito dello svolgimento dell’attività preistruttoria.

In questi casi la comunicazione di avvio del procedimento contiene anche i presupposti di fatto e le ragioni di diritto in relazione agli esiti delle attività svolte dall’Autorità che depongono per l’irrogazione della sanzione. Non sono previste le audizione e la trasmissione al Consiglio della proposta di adozione del provvedimento conclusivo deve essere effettuata entro 45 giorni decorrenti dalla data di ricevimento delle deduzioni e dei documenti da parte dei soggetti cui è stata notificata la lettera di contestazione degli addebiti.