Sempre illegittima la proroga del contratto di servizio per un periodo pluriennale
LUNEDÌ 05 NOVEMBRE 2018 10:01
Accertamenti ispettivi a 360 gradi da parte della Ragioneria generale dello Stato in collaborazione con l’Anac, sull’attività negoziale della pubblica amministrazione e delle sue articolazioni organizzative.
In particolare i controlli sono eseguiti sulle procedure di affidamento degli appalti di lavori, servizi e forniture, andando a verificare l’andamento dei rapporti contrattuali e l’eventuale ricorso a proroghe dei contratti stipulati. Questa specifica attività d’indagine, diventata sistematica in base a un protocollo d’intesa tra l’Autorità nazionale anticorruzione e il ministero dell’Economia e delle Finanze, ha passato al vaglio un’azienda sanitaria della Sardegna, con gli esiti descritti nella delibera Anac n. 779/2018.
L’indagine Anac
Dall’istruttoria emerge una serie di criticità nella gestione aziendale, con rilievi di irregolarità che vengono segnalate alla Regione Sardegna che esercita funzioni di vigilanza sull’azienda, per l’adozione di provvedimenti. L’elenco delle criticità emerse denota la scrupolosità dello scrutinio svolto, che non risparmia le modalità operative di dettaglio con cui l’azienda ha posto in essere la propria attività negoziale.
Per quanto riguarda gli appalti di lavori, vengono scandagliati anche quelli di modesta entità, e rispetto a essi l’Anac rileva la carenza di un Durc valido alla data di stipula del contratto, nonché la carenza degli atti formali di nomina dei componenti delle commissioni di gara. Non va meglio per i contratti di servizio, primo fra tutti quello che riguarda il servizio di ristorazione per i degenti delle strutture sanitarie, rispetto al quale viene pesantemente censurato il ricorso a reiterate proroghe contrattuali per un periodo pluriennale, in violazione dell’articolo 23 della legge 62/2005 e dei principi di buon andamento della Pa.
La difesa dell’azienda sanitaria
Nelle controdeduzioni, l’azienda sanitaria si difende dichiarando che al termine di un primo appalto di durata quadriennale deliberato con un provvedimento del 2004, la successiva gara indetta per l’affidamento del servizio è stata revocata per l’opportunità di attivare una nuova e diversa procedura in unione con l’azienda ospedaliera universitaria, nell’intento di ottimizzare i costi della ristorazione attraverso il conseguimento di economie di scala.
La nuova gara indetta nel 2010 con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per l’affidamento quinquennale del servizio viene però anch’essa revocata, allo scopo di bandire una procedura aperta a rilevanza comunitaria per un periodo di maggiore durata, per consentire l’ammortamento di investimenti più cospicui legati alle diverse modalità di preparazione, cottura e confezionamento dei pasti da erogare.
Quest’ultima procedura, tuttavia, non giunge a buon fine a seguito di ricorsi contro l’atto di aggiudicazione, con l’innesco di un contenzioso dall’esito incerto che induce la stazione appaltante a ritornare sui suoi passi. Dal 2011 prosegue ininterrottamente un regime di proroga, durante il quale il sistema sanitario regionale subisce un radicale riassetto organizzativo a seguito della legge regionale 17/2016, che con decorrenza dal 1° gennaio 2017 stabilisce l’incorporazione dell’Asl sotto esame nell’azienda per la tutela della salute (Ats).
La conclusione dell’Anac
A fronte di tutto ciò, l’Anac nella delibera ricorda che la fattispecie di proroga tecnica, l’unica ammessa nel nostro ordinamento, può ritenersi una pratica legittima soltanto «per brevi e determinati periodi, occorrenti per il passaggio da un contratto scadente a un nuovo contratto». Pertanto, osserva l’autorità, «non è possibile ipotizzare, negli innumerevoli ricorsi alle proroghe sopra elencate, le circostanze di eccezionalità richieste, ma soprattutto è impossibile ipotizzare, salvo il caso dell’intervento del giudice amministrativo, che siano dipese da fattori che comunque non coinvolgono la responsabilità dell’amministrazione aggiudicatrice».
Le circostanze addotte dall’azienda sanitaria a sostegno dell’asserita inevitabilità del regime di proroga non vengo considerate valide dall’Anac, in quanto la necessità di deliberare proroghe contrattuali poteva essere evitata con una gestione più accorta e previdente. L’autorità conclude asserendo che, nel contesto sopra descritto, «le proroghe contrattuali non sono in linea con la normativa di riferimento, ma ledono un principio cardine del codice dei contratti, quale la libera concorrenza degli operatori economici, per aver creato una disparità di trattamento fra l’appaltatore originario e i potenziali concorrenti interessati a entrare nel mercato, una volta scaduto il contratto originario».
