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Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e modalità di attribuzione dei punteggi con valutazioni numeriche

di Michele Deodati – Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale

Un Comune ha indetto una procedura aperta secondo il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, al fine di affidare l’organizzazione dei servizi integrati di sostegno e aiuto alla disabilità.
A fronte dell’aggiudicazione, intervenuta a favore di una concorrente, una cooperativa ha presentato ricorso al T.A.R., impugnando la determinazione di aggiudicazione definitiva, i verbali di gara, il bando di gara e il disciplinare, oltre alla determinazione di nomina della Commissione giudicatrice, chiedendo il risarcimento in forma specifica mediante subentro nell’aggiudicazione, o in subordine di risarcimento dei danni per equivalente subiti.
Il ricorso di primo grado davanti al T.A.R.
Rispetto alle doglianze formulate, il Tribunale accoglieva la censura inerente alla valutazione qualitativa del criterio relativo al numero di ore di formazione annue del personale del soggetto organizzatore, un dato che in questo tipo di servizi assume notevole rilevanza. La ricorrente ha lamentato la mancanza di un supporto motivazionale a sostegno della decisione presa, che in sostanza ha premiato un’offerta con numero di ore inferiore a quelle indicate dalla ricorrente stessa. Secondo i criteri contenuti nel disciplinare, la valutazione avrebbe dovuto limitarsi ad applicare meccanicamente la formula matematica prevista, senza alcuno spazio per apprezzamenti qualitativi.
Il giudizio d’appello davanti al Consiglio di Stato
Incassato l’accoglimento del ricorso, il Comune ha presentato appello, rilevando sostanzialmente la violazione delle norme europee in materia di appalti e la contraddittorietà delle motivazioni addotte dal T.A.R. a sostegno delle sue conclusioni. Di contro, la vincitrice in prime cure ha resistito evidenziando che occorreva procedere alla riparametrazione dei punteggi.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza 9 luglio 2018, n. 4198, ha ritenuto fondato l’appello. Innanzitutto, in via preliminare, il Collegio ha condiviso l’impostazione seguita nel giudizio di primo grado rispetto alla pretesa inammissibilità dell’impugnazione in quanto ritenuta tardiva, non essendo stato impugnato il bando nei tempi previsti. Il principio di diritto che si pretende di invocare è quello fissato dall’Adunanza Plenaria n. 4 del 2018, secondo cui le clausole del bando di gara che non rivestano portata escludente devono essere impugnate unitamente al provvedimento lesivo e possono essere impugnate unicamente dall’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura. In realtà, nel caso che ha portato alla sentenza n. 4198, la ricorrente censurava il bando solo in via mediata, prendendo di mira principalmente l’illegittimità del giudizio assegnato dall’Amministrazione all’offerta dell’aggiudicataria.
Passando al merito, come si diceva più sopra, l’appello è stato ritenuto fondato.
Il punto nodale della controversia si concentra sulla definizione dei punteggi rispetto al numero di ore della formazione annua destinata agli operatori. Il disciplinare suddivide un punteggio totale di 13 in tre parti: 5 all’educativa; 4 all’integrazione scolastica; 4 all’assistenza domiciliare, precisando per ciascuna ripartizione che si tratta di criteri di tipo qualitativo. Essendo questo il quadro valutativo contenuto nella legge di gara, il Collegio d’appello ha concluso che l’Amministrazione non era vincolata al numero di ore dedicate al progetto formativo, potendo, al contrario, svolgere una valutazione complessiva dell’offerta.
D’altra parte, come chiarisce la Sentenza, attribuire valenza qualitativa al tipo di formazione offerta non è criterio illogico o irrazionale, ma, al contrario, appare del tutto in linea con la scelta di individuare la maggiore qualità del servizio nell’ambito di una procedura impostata sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Gli indirizzi a sostegno del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
E’ lo stesso Consiglio di Stato, con il parere 30 marzo 2017, n. 782, a chiarire che il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sia quello che meglio garantisce la valutazione dell’aspetto qualitativo ed evita che la competizione si concentri esclusivamente sulla riduzione dei costi. Anche l’ANAC ha avuto modo di pronunciarsi sul tema dei criteri di aggiudicazione. Nelle Linee Guida n. 2, relative a “Offerta economicamente più vantaggiosa” ha sottolineato che “la determinazione dei punteggi da attribuire a ciascuna componente dell’offerta, a ciascun criterio o subcriterio è rimessa alla stazione appaltante che deve tener conto delle specificità dell’appalto e, dunque, dell’importanza relativa della componente economica, di quella tecnica e dei relativi profili oggetto di valutazione”.
Rispetto al profilo attinente all’adeguatezza del supporto motivazionale a sostegno delle valutazioni intraprese dall’Amministrazione, la sentenza n. 4198 del 9 luglio 2018 non manca di rilevare che lo spazio di valutazione assegnato all’Amministrazione era sufficientemente circoscritto, essendo previsto il punteggio massimo di 13 per le voci del criterio inerente alla formazione. Il costante indirizzo giurisprudenziale, applicabile anche al caso in commento, ritiene che il voto numerico sia adeguato a rappresentare l’iter logico seguito nell’assegnazione del punteggio, quando è direttamente proporzionale al grado di specificazione dei criteri allo stesso sottesi. Dunque, tanto è più dettagliata l’articolazione dei criteri e sub-criteri di valutazione, tanto più risulta esaustiva l’espressione del punteggio in forma numerica.
Altra notazione importante riguarda l’indeterminatezza della censura sul giudizio della Commissione. In sostanza, dice il Collegio romano, non è sufficiente per la ricorrente asserire che l’aggiudicataria non avrebbe dimostrato la prevalenza della propria offerta. Al contrario, onere della ricorrente era fornire per lo meno un principio di prova in ordine all’illogicità della valutazione operata dalla Commissione. In mancanza, risulta precluso un sindacato di merito in ordine alle valutazioni discrezionali operate dall’Amministrazione.
La pratica della “riparametrazione” dei punteggi
Anche la censura relativa alla mancata riparametrazione finale dei punteggi dell’offerta tecnica è stata rigettata. Il riferimento da adottare è, come sempre, il bando quale lex specialis di gara. Questo contemplava unicamente la riparametrazione relativa alla valutazione dei sub criteri e non la riparametrazione rispetto al punteggio finale. A questo proposito, l’orientamento prevalente della giurisprudenza evidenzia che nel sistema degli appalti pubblici nessuna norma di carattere generale impone, per le gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta più vantaggiosa, l’obbligo della stazione appaltante di attribuire alla migliore offerta tecnica in gara il punteggio massimo previsto dalla lex specialis, mediante il criterio della c.d. doppia riparametrazione. Nelle gare da aggiudicarsi con detto criterio, la riparametrazione ha la funzione di ristabilire l’equilibrio fra i diversi elementi qualitativi e quantitativi previsti per la valutazione dell’offerta solo se e secondo quanto voluto e disposto dalla stazione appaltante con il bando, con la conseguenza che l’operazione di riparametrazione deve essere espressamente prevista dalla legge di gara per poter essere applicata e non può tradursi in una modalità di apprezzamento delle offerte facoltativamente introdotta dalla commissione giudicatrice.
Anche la Commissione speciale del Consiglio di Stato, con il parere 2 agosto 2016, n. 1767, si è espressa sulle linee guida del codice dei contratti pubblici, affermando rispetto alla pratica della parametrazione, che “poiché nessuna disposizione primaria la impone, la riparametrazione attiene a una scelta discrezionale della stazione appaltante e, per essere legittimamente adottata, con il criterio di computo del punteggio, dev’essere espressamente e chiaramente prevista nel bando”.
L’ANAC, nella Delibera 21 settembre 2016, n. 1005 – Linee Guida n. 2, di attuazione del Codice degli appalti, ha stabilito che “quando i punteggi relativi a un determinato criterio sono attribuiti sulla base di subcriteri può accadere che nessun concorrente raggiunga il punteggio massimo previsto; ciò rischia di alterare la proporzione stabilita dalla stazione appaltante tra i diversi elementi di ponderazione, specie quando la valutazione è basata sul metodo aggregativo compensatore. La stazione appaltante procede, se previsto nel bando di gara, alla riparametrazione dei punteggi per riallinearli ai punteggi previsti per l’elemento di partenza. L’operazione di riparametrazione può avvenire sia in relazione ai criteri qualitativi sia in relazione ai criteri quantitativi (laddove non siano previste modalità che consentono di attribuire alla migliore offerta il punteggio massimo) con riferimento ai punteggi relativi ai singoli criteri o, laddove siano previsti, in relazione ai singoli sub-criteri. La stazione appaltante può procedere, altresì, a una seconda riparametrazione dei punteggi ottenuti per la parte tecnica o quella economica, complessivamente considerate. Anche in questo caso condizioni essenziali per procedere alla riparametrazione è che la stessa sia prevista nel bando di gara e che siano chiaramente individuati gli elementi che concorrono a formare la componente tecnica e la componente economica”.

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