L’ANAC apre alle misure alternative alla rotazione degli incarichi nei piccoli comuni con estensione demografica fino a 15.000 abitanti
di Vincenzo Giannotti – Dirigente Settore Gestione Risorse (umane e finanziarie) Comune di Frosinone
Il caso oggetto di intervento dell’ANAC
Nonostante il sollecito da parte dell’Autorità anticorruzione di inserire, nel piano triennale anticorruzione, l’obbligatoria rotazione degli incarichi di vertice dei responsabili dei servizi, in un Comune con popolazione di poco inferiore ai 15.000 abitanti, il Sindaco ed il Responsabile anticorruzione rispondevano in modo negativo in considerazione della infungibilità degli incarichi e delle professionalità acquisite da ciascun responsabile dei settori dell’ente, spiegando per ciascuno l’infungibilità delle funzioni svolte. In alternativa, l’ente locale aveva attuato misure alternative, così come indicato dal Piano Nazionale Anticorruzione del 2016, dove era stato precisato che in enti di piccole dimensioni, dove non sia possibile applicare la rotazione, è necessario che il personale non abbia il controllo esclusivo dei processi, potenziando ad esempio la trasparenza, l’affiancamento di altri funzionari, suddividere le attività di istruttoria con quelle del provvedimento finale. Avuto riguardo, invece, ai criteri di rotazione degli incarichi apicali, il Piano Nazionale indicava la previa preventiva informativa sindacale, dovendo gli enti locali stabilire almeno i seguenti criteri di rotazione: a) individuazione degli uffici; b) precisazione della periodicità della rotazione; c) evitando significativi impatti organizzativi mediante suddivisione in fasi successive (es. iniziando dai responsabili dei procedimenti, passando al personale a diretto contatto con il pubblico, ai funzionari ed infine ai dirigenti o titolari di posizione organizzativa negli enti privi di figure dirigenziali). Veniva indicato, infine, al responsabile anticorruzione di indicare almeno a livello annuale le rotazioni effettuate, le difficoltà incontrate, la formazione attivata o da attivare.
La definizione di piccolo comune
Secondo l’Autorità moltissime amministrazioni adducono, a giustificazione dei propri inadeguati comportamenti, le piccole dimensioni del Comune. Tale definizione costituisce, spesso, la linea di confine tra un’applicazione piena del Piano Nazionale Anticorruzione e un’applicazione morbida ovvero tra un comportamento virtuoso ed uno omissivo. In ambito amministrativo la definizione di piccolo comune attualmente più diffusa è quella riportata nella L. 6 ottobre 2017, n. 158 recante “misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni” che all’art. 1, comma 2, definisce piccoli comuni quelli con popolazione residente fino a 5.000 abitanti. Nel caso di specie, il Comune deve essere considerato non di piccole dimensioni avendo una popolazione di poco inferiore ai 15.000 abitanti.
A parere delle scrivente l’ANAC non ha, tuttavia, considerato come in merito agli obblighi di pubblicazione previsti dal D.Lgs. n. 33 del 2013, l’art. 3, comma 1-ter, D.Lgs. n. 33 del 2013, «L’Anac può, con il Piano nazionale anticorruzione, … precisare gli obblighi di pubblicazione … prevedendo in particolare modalità semplificate per i Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti..». In questo caso, diversamente da quanto precisato in termini di piccoli comuni, la popolazione in ambito della semplificazione della trasparenza è stata posta per i Comuni con popolazione non più di 5.000 abitanti (come previsto anche per il DUP semplificato), ma estendendone l’ampiezza fino a coprire quelli con numero di abitanti fino a 15.000.
Ritornando al Piano Nazionale Anticorruzione, lo stesso prevede che, in enti di piccola dimensione, dove non sia possibile applicare la rotazione, vanno disposte misure alternative al fine di evitare che il personale non abbia il controllo esclusivo dei processi, potenziando ad esempio la trasparenza, l’affiancamento di altri funzionari, suddividere le attività di istruttoria con quelle del provvedimento finale.
L’inadempimento da parte del Comune
Dopo che il Comune ha evidenziato, responsabile per responsabile (in tutto nove posizioni organizzative) l’impossibilità di poter disporre la rotazione in considerazione dell’infungibilità di ciascuna posizione organizzativa, ha indicato una serie di misure alternative che altro non sono che la suddivisione da un punto di vista organizzativo di ogni servizio (es. il responsabile del servizio è coadiuvato da singoli istruttori amministrativi suddivisi per attività). Al contrario le misure alternative alla rotazione, indicate dall’Autorità, sono state definite già nel PNA dove si ipotizzava, a titolo esemplificativo, la controfirma degli atti riconducibili all’attività a rischio da parte di altro soggetto o misure organizzative che modifichino l’attribuzione di funzioni o di parti di processi o che frazionino le relative attività, attribuendole a soggetti diversi, favorendo in tale modo una maggiore compartecipazione del personale alle attività del proprio ufficio. Inoltre, perlomeno nelle aree identificate come più a rischio e per le istruttorie più delicate, potrebbero essere promossi meccanismi di condivisione delle fasi procedimentali, prevedendo di affiancare al funzionario istruttore un altro funzionario, in modo che, ferma restando l’unitarietà della responsabilità del procedimento a fini di interlocuzione esterna, più soggetti condividano le valutazioni degli elementi rilevanti per la decisione finale dell’istruttoria. Infine, altra misura che potrebbe essere adottata, in luogo della rotazione, è la corretta articolazione delle competenze; infatti, la concentrazione di più mansioni e responsabilità in capo ad un unico soggetto può esporre l’amministrazione al rischio che errori e comportamenti scorretti non vengano alla luce. Sarebbe auspicabile, quindi, che nelle aree a rischio le varie fasi procedimentali siano affidate a più persone, avendo cura in particolare che la responsabilità del procedimento sia sempre assegnata ad un soggetto diverso dal dirigente, cui compete l’adozione del provvedimento finale.
Conclusioni
In considerazione dell’inadempimento alla rotazione degli incarichi da parte dell’ente e, considerando le misure alternative disposte non conformi al dettato del Piano Nazionale Anticorruzione, con la deliberazione n. 555 del 2016 l’ANAC ordina al Comune di inserire entro sessanta giorni le seguenti misure alternative alla rotazione: a) per le istruttorie più delicate nelle aree a rischio, promuovere meccanismi di condivisione delle fasi procedimentali prevedendo di affiancare al funzionario istruttore un altro funzionario, in modo che, ferma restando l’unitarietà della responsabilità del procedimento, più soggetti condividano le valutazioni degli elementi rilevanti per la decisione finale dell’istruttoria; b) nell’affidamento, delle varie fasi di procedimento appartenente a un’area a rischio, a più persone, avendo cura di assegnare la responsabilità del procedimento ad un soggetto diverso dal responsabile del servizio cui compete l’adozione del provvedimento finale. A tal fine, dovrebbero attribuirsi a soggetti diversi compiti relativi allo svolgimento d’istruttorie e accertamenti; all’adozione di decisioni; all’attuazione delle decisioni prese; e all’effettuazione delle verifiche.
