La Corte dei conti mette sotto la lente d’ingrandimento i controlli interni negli enti locali
di Amedeo Di Filippo – Dirigente comunale
Il Tuel regola in maniera organica e compiuta il sistema integrato dei controlli interni, nel quale sono previsti strumenti diretti a: a) verificare, attraverso il controllo di gestione, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa; b) valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti; c) garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica; d) verificare, attraverso l’affidamento e il controllo dello stato di attuazione di indirizzi e obiettivi gestionali, la redazione del bilancio consolidato, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità degli organismi gestionali esterni dell’ente; e) garantire il controllo della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l’impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti esterni e interni dell’ente. I controlli di cui alle lett. d) ed e) si applicano solo agli enti locali con popolazione superiore a 15.000 abitanti (art. 147).
L’art. 147-bis regola il controllo di regolarità amministrativa e contabile; l’art. 147-ter il controllo strategico; l’art.147-quater i controlli sulle società partecipate non quotate; l’art. 147-quinquies il controllo sugli equilibri finanziari.
Dei controlli esterni sulla gestione si occupa l’art. 148, che affida alle sezioni regionali della Corte dei conti l’onere di verificare, con cadenza annuale, il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale. A questo corrisponde l’onere del Sindaco di Comuni superiori a 15.000 abitanti e del Presidente della Provincia, avvalendosi del direttore generale o del segretario, di trasmette annualmente alla sezione un “referto sul sistema dei controlli interni, adottato sulla base delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti e sui controlli effettuati nell’anno”.
Al fine di corrispondere all’obbligo di legge, la sezione delle autonomie della Corte dei conti approva la deliberazione n. 14 del 10 luglio, con cui vara le linee guida per le relazioni annuali sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell’esercizio 2017.
Approva, in buona sostanza, il consueto schema di relazione che consente una conoscenza più approfondita dei modelli attuativi e dei livelli di funzionamento dei sistemi di controllo inseriti nel contesto organizzativo e gestionale dei singoli enti. Che, come dice la stessa Corte, costituisce per gli stessi enti locali uno strumento ricognitivo su cui basare le proprie valutazioni circa l’adeguatezza, l’affidabilità e l’efficacia dei controlli realizzati, utile a promuoverne il più corretto funzionamento attraverso il confronto con l’esperienza di altre realtà locali.
Le linee guida
La premessa da cui parte la sezione delle autonomie è che, ancorché sia innegabile un progressivo miglioramento, la cultura dei controlli interni risulta ancora non recepita integralmente nelle sue piene potenzialità, poiché i controlli, il più delle volte, vengono percepiti quale mero adempimento formale, piuttosto che come un elemento di sinergia tra gli organi amministrativi e, più in generale, come strumento di miglioramento dell’agire amministrativo in senso sostanziale.
Nel proporre lo schema, la sezione delle autonomie ha in mente di farsi interprete delle logiche di controllo concretamente perseguite dai singoli enti in funzione della ottimizzazione delle risorse e delle esigenze informative delle sezioni regionali impegnate a completare i controlli di regolarità contabile.
Partendo dal dato di fatto, voluto in maniera insistita dal legislatore, che la valutazione del funzionamento delle singole tipologie di controllo interno non è disgiunta dalla specificità del loro inserimento in un sistema organico, nel quale ciascuna di esse è concepita anche in rapporto alle altre.
“Il diverso approccio alla valutazione del sistema integrato dei controlli interni – si legge nella deliberazione – intende scongiurare il rischio di una valutazione delle singole tipologie di controllo come funzioni a sé, avulse dal contesto di riferimento, per tradursi in indicazioni di sistema, che consentano una considerazione globale ed un rapporto sinergico tra i diversi tipi di controlli”.
In questo consolidato contesto, la sezione mette in evidenza le novità del nuovo questionario, tese proprio a privilegiare la logica di sistema, con modifiche nella struttura e nel numero delle sezioni (da sei ad otto) e la creazione di una sezione introduttiva denominata “Sistema dei controlli interni”. Ulteriore novità è che l’invio della relazione-questionario dovrà essere effettuato attraverso il sistema “Con.Te.”, strutturato nel sito della Corte.
Il questionario
Otto, si diceva, sono le sezioni in cui risulta suddivisa la relazione-questionario. La prima riguarda il “sistema”, in cui si chiede conto se questo è esercitato in conformità a quanto previsto dalla legge rispetto ai sei strumenti, il numero dei report previsti e/o programmati nell’anno e di quelli effettivamente prodotti, le eventuali segnalazioni del responsabile per la trasparenza, le eventuali criticità nell’organizzazione e attuazione, il numero dei report “ufficializzati” e le azioni correttive avviate, le modifiche introdotte. I quesiti quindi attengono alla verifica della piena ed effettiva operatività dei controlli in conformità alle disposizioni regolamentari, statutarie o di programmazione.
La seconda sezione si sofferma sul controllo di regolarità amministrativa e contabile ed è teso a verificare gli atti valutati, i pareri e i relativi contenuti, la tecnica di campionamento utilizzata, gli esiti, la frequenza dei report, le misure adottate dai responsabili.
La terza sezione è dedicata al controllo di gestione e contiene domande circa la presenza di un sistema di contabilità economica ed economico-patrimoniale, la tempistica dei report, l’utilizzo e gli esiti degli indicatori, il grado di influenza esercitato, il tasso medio di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale, il grado di raggiungimento degli obiettivi operativi.
La quarta sezione riguarda il controllo strategico ed è tesa a verificare l’attuazione dei programmi e il conseguimento degli obiettivi preordinati all’adozione delle scelte strategiche da operare a livello di programmazione. Vengono qui esaminati il rapporto col controllo di gestione e la contabilità analitica, la percentuale media degli obiettivi strategici raggiunti, il numero delle delibere di verifica dello stato di attuazione, i parametri in base ai quali l’organo di indirizzo politico ha verificato lo stato di attuazione dei programmi.
La quinta sezione investe il controllo sugli equilibri finanziari e mira a verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari da parte dei responsabili del servizio finanziario. Vi si chiede se detto controllo è integrato con quello sugli organismi partecipati, se il responsabile ha adottato specifiche linee di indirizzo, quali soggetti sono stati coinvolti, quali le misure necessarie per salvaguardare gli equilibri di bilancio e quelle per il programma dei pagamenti, le disponibilità di cassa, la consistenza delle entrate.
La sesta sezione riguarda il controllo sugli organismi partecipati e contiene domande dirette a verificare il grado di operatività della struttura dedicata, con specifici approfondimenti sugli indirizzi strategici adottati, l’ambito soggettivo e quello oggettivo del monitoraggio, i report previsti, gli indicatori elaborati, il grado di raggiungimento medio degli obiettivi assegnati a ciascuno degli organismi partecipati.
La settima sezione e dedicata al controllo sulla qualità dei servizi, diretta ad evidenziare le dimensioni effettive delle prestazioni erogate anche dagli organismi gestionali esterni, in termini di “prontezza”, ossia tempestività/adeguatezza dei tempi di risposta, “coerenza” ed “esaustività” delle risposte alle richieste degli utenti. La Corte chiede conto degli indicatori adottati e della loro appropriatezza, il livello degli standard di qualità programmati, la misurazione della soddisfazione percepita dagli utenti interni ed esterni, l’effettuazione di indagini di benchmarking con i livelli di qualità raggiunti da altre amministrazioni, il coinvolgimento attivo degli stakeholders nella fase di definizione degli standard di qualità e relativo innalzamento rispetto all’anno precedente.
Chiude il questionario l’ottava sezione, riservata alle note, in cui ogni ente può esprimere chiarimenti necessari per la miglior comprensione delle informazioni e/o all’inserimento di informazioni integrative di carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a specifici quesiti, ritenuti utili a rappresentare situazioni caratteristiche o peculiari.
Corte dei conti, Sez. Autonomie, Delib., n. 14/SEZAUT/2018/INPR
