Luci e ombre nella Relazione Anac 2017
di Amedeo Di Filippo – Dirigente comunale
Conviene partire dalla Delibera n. 1208 del 22 novembre 2017, con cui l’Anac ha approvato l’Aggiornamento 2017 al Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) 2016, a sua volta approvato con la Delibera del 3 agosto 2016, perché tanti di quei ragionamenti li ritroviamo nella Relazione appena presentata dal Presidente.
La prima parte dell’Aggiornamento dà conto degli esiti della valutazione dei PTPCT 2017-2019. Ancorché disomogenei, i risultati dell’analisi evidenziano alcuni punti critici, il primo dei quali riguarda il processo di approvazione dei PTPCT, sul quale spesso mancano informazioni di dettaglio. L’Autorità anticorruzione ha in particolare auspicato il “doppio passaggio”, in base al quale dovrebbe aversi l’approvazione di un primo schema di carattere generale e successivamente del PTPCT definitivo.
Non rappresenta un punto critico per gli enti locali il Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT). Sul tema, l’Anac ha rimarcato come il legislatore abbia inteso tutelare questa figura anche con disposizioni volte ad impedire una revoca anticipata dall’incarico: il comma 82, dell’art. 1, L. n. 190 del 2012, nel testo modificato dal D.Lgs. n. 97 del 2016, che impone il dovere di segnalazione all’Anac di eventuali misure discriminatorie e non più solo dei casi di revoca; l’art. 15, comma 3, D.Lgs. n. 39 del 2013, che ha esteso l’intervento dell’Anac in caso di revoca, non più con riguardo al solo al segretario ma a qualsiasi soggetto cui siano state affidate le funzioni di RPCT.
Critico è invece il sistema di monitoraggio, assente o generico in più della metà degli enti analizzati. Così anche il coordinamento con gli strumenti di programmazione: solo un terzo dei PTCP contiene gli obiettivi strategici e operativi (o di struttura) in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza; la maggioranza inserisce solo un generico richiamo al collegamento con la performance.
L’Aggiornamento poi sottolinea la necessità di migliorare la capacità delle amministrazioni di saper leggere ed interpretare le dinamiche socio-territoriali in funzione del rischio corruttivo cui possono essere esposte e di tenerne conto nella redazione del Piano.
La mappatura dei processi, pur essendo meno critica della precedente fase, risulta tendenzialmente non adeguata in termini di completezza: il 21% delle amministrazioni continua a considerarla come una mera elencazione di processi, non corredandola con una descrizione delle fasi e/o delle attività e dei responsabili.
Così l’analisi e la valutazione del rischio, carente in un terzo dei PTCP analizzati, mentre un numero sensibilmente elevato di amministrazioni ha identificato e programmato, seppur con livelli di dettaglio diversificati, l’attuazione delle misure che il PNA 2013 definiva “obbligatorie” (90% per il Codice di comportamento). Dato positivo per le misure specifiche, individuate dal 72% circa delle amministrazioni. Di queste, il 40% circa le correla puntualmente all’analisi del rischio. Buone le sezioni dei PTCP dedicate alla trasparenza; discrete le parti riservate ai contratti pubblici.
Il documento si poi sofferma su uno dei punti più critici, che è quello del rapporto tra PTPCT e gli atti di programmazione delle performance, anche alla luce delle novità in tema di funzioni degli OIV introdotte dal D.Lgs. n. 97 del 2016. La necessità di coordinare gli obiettivi di performance e le misure anticorruzione e per la trasparenza emerge del resto anche dal comma 8-bis introdotto alla L. n. 190 del 2012 dallo stesso D.Lgs. n. 97 del 2016, dove si ribadisce che gli organismi di valutazione hanno il compito di verificare la coerenza tra gli obiettivi previsti nel PTPCT e quelli indicati nei documenti di programmazione strategico gestionale e che la valutazione della performance tiene conto degli obiettivi connessi all’anticorruzione e alla trasparenza.
Di rilievo è anche l’appunto sulla composizione degli OIV, che sono scelti nell’ambito dell’elenco tenuto dal Dipartimento della funzione pubblica, a meno che l’amministrazione scelga di avvalersi dei Nuclei di valutazione.
Il documento Anac si conclude con alcune riflessioni sull’ennesimo punto critico, che è quello della rotazione, limitandosi a rilevare che quelle “ordinaria” non viene attuata, nonostante le precise responsabilità in caso di violazione, al pari di quella “straordinaria”, da applicarsi successivamente al verificarsi di fenomeni corruttivi secondo quanto dispone l’art. 16, comma 1, lett. l-quater, D.Lgs. n. 165 del 2001.
La Relazione 2017. Anticorruzione e trasparenza
Ampia e dettagliatissima la Relazione presentata dal Presidente Cantone, che presenta novità e punti critici in massima parte già messi in evidenza nell’Aggiornamento 2017 al PNA. Ne mettiamo in evidenza quelli essenziali, nell’ambito degli agglomerati di funzioni attribuite all’Anac e in cui risulta sezionato il documento.
L’anticorruzione, innanzi tutto. Per quanto attiene alla vigilanza, segnala l’apertura di 241 istruttorie ma con una limitata applicazione delle sanzioni per omessa adozione dei piani (ne sono state irrogate solo 8 rispetto alle 12 dell’anno precedente). Le fattispecie ricorrenti di carenza/mancanza di attuazione riguardano i conflitti di interesse del RPCT, soprattutto nei piccoli Comuni; la rotazione del personale, misura per la quale permane una certa resistenza spesso nascosta dietro presunte esigenze organizzative ma oggettivamente difficoltosa negli enti di minore dimensione; la revoca del Responsabile.
Numerose attività di vigilanza (oltre 200 procedimenti) hanno riguardato l’applicazione delle misure di pre-employment (inconferibilità e incompatibilità degli incarichi), on-employment (conflitti di interesse nello svolgimento delle funzioni) e post-employment (situazioni di pantouflage successive alla cessazione dell’incarico) finalizzate a prevenire i conflitti di interesse.
Il whistleblowing sta invece dimostrando grande vitalità con l’incremento delle segnalazioni, soprattutto dopo la L. n. 179 del 2017 e la messa in opera dell’apposita piattaforma informatica web. Le segnalazioni riguardano soprattutto le misure discriminatorie, incarichi e nomine, corruzione, appalti illegittimi.
In materia di trasparenza si sconta la novità del D.Lgs. n. 97 del 2016, che ha introdotto, tra le altre novità, l’accesso civico generalizzato, puntando a trasformare l’amministrazione sempre più in “una casa di vetro”. L’Autorità mette subito in risalto l’inghippo della pubblicazione delle situazioni patrimoniali dei dirigenti, questione sulla quale il Tar Lazio ha sollevato questione di legittimità costituzionale, sospendendo l’obbligo di pubblicazione; al fine di evitare disparità di trattamento, l’Autorità ha considerato sospeso per tutti i dirigenti tale obbligo.
Nel 2017 e nel primo trimestre del 2018 sono pervenute all’Anac circa 5.000 segnalazioni, delle quali quasi mille riscontrate, con l’attivazione di 302 procedimenti. Analizzando a campione le visualizzazioni della sezione “Amministrazione trasparente” dei siti di alcune grandi città, è emerso non solo il notevole interesse dei cittadini per la consultazione delle piattaforme digitali ma soprattutto la concentrazione degli accessi su quelle attività a maggior rischio di illegalità (appalti e delibere di giunta), piuttosto che su quelli che potrebbero apparire di semplice curiosità (stipendi).
I dati positivi dal punto di vista numerico scontano, però, ancora problemi sul piano qualitativo: dall’esame a campione delle attestazioni degli OIV emergono carenze relative soprattutto alla pubblicazione dei dati su performance, premi al personale e tempi di pagamento. Solo la metà degli enti ha pubblicato il registro degli accessi.
I contratti pubblici
L’altro grande contenitore riguarda la materia degli appalti e il Codice del 2016, aggiornato l’anno successivo. Un valore complessivo che nel 2017 ha raggiunto i 139 miliardi di euro, in aumento del 36,2% rispetto all’anno precedente e del 13,8% rispetto al 2015. Il 23,5% delle procedure sono state assegnate con procedure aperte.
In questo ambito l’Anac ha incrementato sensibilmente l’attività di vigilanza collaborativa, con la sottoscrizione di 15 nuovi protocolli. Sono pervenute 5.190 segnalazioni rispetto alle 4.372 del 2016. Ha inoltre lavorato sulla qualificazione e il rating delle imprese, istruendo oltre 1.700 istanze.
Circa la vigilanza sulle SOA, ha avviato 4 procedimenti sanzionatori conclusi con provvedimento di decadenza dell’autorizzazione ed effettuato 1.900 istruttorie di vigilanza. I procedimenti sanzionatori di cui all’art. 80, comma 5, lett. g), Codice sono stati 70.
Il numero di procedimenti sanzionatori definiti è stato pari a 878, con un incremento del 4% rispetto a quelli del 2016. L’importo complessivo delle sanzioni irrogate ammonta a circa 515mila euro. Più che raddoppiato risulta il numero di segnalazioni concernenti le risoluzioni contrattuali e l’applicazione di penali nei confronti degli operatori economici inadempienti (560 nel 2017 a fronte di 248 dell’anno precedente).
Dal 15 gennaio è operativa la procedura telematica per l’iscrizione delle società in house nel previsto elenco, la cui attivazione è stata preceduta dall’emanazione di linee guida e da una complessa fase di valutazione di numerose richieste di chiarimento che hanno dato luogo a diversi pareri e FAQ. Al mese di marzo sono giunte 500 domande, cui sono conseguite già numerose iscrizioni.
In dirittura d’arrivo è l’albo dei commissari di gara, che ha richiesto l’adozione di linee guida finalizzate a definire chi può iscriversi e quali requisiti morali e professionali deve possedere, nonché la progettazione e la realizzazione dei sistemi informatici necessari per la tenuta dell’albo stesso. Annuncia l’Autorità l’entrata in vigore subito dopo l’estate.
È stato elaborato il regolamento per disciplinare le delicate funzioni di cui all’art. 211, commi 1-bis e 1-ter, Codice, che hanno opportunamente sostituito le discusse raccomandazioni vincolanti e che permettono, sulla scorta di quanto già consentito all’Antitrust, l’impugnativa dei bandi e degli altri atti di gara, esercitabile autonomamente o previa diffida alle amministrazioni a rimuovere le illegittimità riscontrate.
Non si è ancora invece concluso l’iter per l’emanazione del decreto che dovrà stabilire i criteri per la qualificazione delle stazioni appaltanti; l’Autorità ha reso al Ministero delle infrastrutture il proprio parere sullo schema di decreto ministeriale ma il testo, per le resistenze di molte amministrazioni, attende ancora il via libera definitivo della Conferenza Unificata. È un passaggio indispensabile per giungere a una gestione efficiente degli appalti, che richiederà poi un enorme impegno per l’Autorità, chiamata all’adozione delle linee guida e, successivamente, all’effettiva qualificazione.
