Approvazione degli strumenti di pianificazione: distribuzione delle competenze tra Giunta e Consiglio secondo la giurisprudenza
di Michele Deodati
Sulla delicata questione relativa alla distribuzione delle competenze degli organi comunali nell’approvazione degli strumenti di pianificazione, la sentenza del Cons. di Stato 9 maggio 2018, n. 2762 offre utili precisazioni. Per quanto la Giunta, che costituisce l’esecutivo comunale, possa legittimamente procedere all’attuazione degli indirizzi formulati dal Consiglio, la competenza del Consiglio va comunque riconosciuta di fronte alla valenza territoriale ed urbanistica degli strumenti adottati.
Una società commerciale ha impugnato davanti al competente T.A.R. il Piano del Commercio al dettaglio su aree private, contenente anche la pianificazione delle medie e grandi strutture di vendita, che il Comune ha approvato al fine di ordinare l’assetto dello sviluppo commerciale sul proprio territorio. Oggetto di ricorso sono state, inoltre, anche alcune varianti urbanistiche collegate, con riferimento tra l’altro al cambio di destinazione di alcune aree.
Per effetto di tali atti, si è determinata una variazione della perimetrazione del centro urbano e dei limiti di insediamento delle strutture commerciali, con l’effetto di incidere negativamente su una particolare zona in cui la società ricorrente era proprietaria di un compendio immobiliare per il quale aveva chiesto la realizzazione di due grandi strutture di vendita e una struttura media di vendita non alimentare.
Nel merito, la ricorrente ha lamentato l’illegittimità del Piano del commercio in quanto approvato con deliberazione della Giunta comunale, e non dell’organo consigliare, competente per gli atti di natura programmatoria e pianificatoria. Il giudice di primo grado ha condiviso l’assunto, rilevando che “la funzione di programmazione (atti di programmazione e di pianificazione) è, infatti, devoluta al C.C. dall’art. 42, comma 2, lett. b) del TUEL, che attribuisce espressamente all’organo consiliare, rappresentativo anche delle minoranze, la competenza ad adottare sia gli atti di programmazione economica che quelli di pianificazione territoriale o urbanistica”. La Giunta non aveva dunque alcuna competenza per sostituirsi al Consiglio, stante che a questo spettano anche le semplici deroghe e i pareri relativi agli atti di programmazione e pianificazione.
Di diverso avviso il Comune, secondo il quale il Piano del commercio rappresentava solo un documento preliminare ad una successiva variante, questa si di competenza consigliare, indirizzata ad adeguare il Piano degli interventi alle previsioni del Piano del commercio. Un documento solo a carattere endoprocedimentale, insomma, che in concreto non rivestiva alcuna attitudine lesiva nei confronti della ricorrente.
Sempre nel merito, il T.A.R. non ha mancato di rilevare come detto Piano del commercio presenti una “doppia anima”: in parte di programmazione economica, in parte di tipo territoriale o urbanistica. L’orientamento di matrice economica è stato individuato dagli obiettivi del Piano di perseguire la “salvaguardia del sistema economico esistente”, precisando che “i nuovi insediamenti non devono alterare l’organizzazione del sistema commerciale esistente”. Con particolare riferimento alle grandi strutture di vendita, si ritiene che “l’organizzazione programmata sia già funzionale allo sviluppo coerente delle varie tipologie di vendita presenti nel territorio comunale”. Questi indirizzi sono stati stigmatizzati dal giudice del merito come incrostazioni del passato appartenenti ad un retaggio della tradizione, vicini a quella mentalità pianificatoria interessata a limitare gli accessi al mercato mediante il ricorso a moratorie e a strumenti di tipo quantitativo fondati su quote di mercato o indici di saturazione dell’offerta.
E’ appena il caso di ricordare che un simile approccio alla programmazione del commercio si scontra frontalmente con il sistema delle liberalizzazioni di origine europea, sancito nella Direttiva Servizi 2006/123/CE, poi trasfuso anche nell’ordinamento interno ad opera di una serie di atti normativi che partono dal decreto Bersani del 2006, proseguono con i D.Lgs. n. 59 del 2010, D.L. n. 138 del 2011, D.L. n. 201 del 2011, per poi concludersi con i D.L. n. 1 del 2012 e D.L. n. 5 del 2012. Il Comune, dal canto suo, ha replicato asserendo la valenza urbanistica delle previsioni di piano, che si concentrano su: ricognizione dell’attuale situazione delle medie e grandi strutture di vendita esistenti nel territorio comunale; salvaguardia dell’equilibrio del sistema urbano territoriale; riduzione del consumo di suolo; riqualificazione delle aree degradate già individuate nell’ambito del Centro Urbano; implementazione della localizzazione delle grandi strutture di vendita nell’asse est-ovest.
Tornando al merito della questione, il Consiglio di Stato ha rilevato che, indipendentemente dalla dizione letterale “Piano del commercio”, il documento deliberato dalla Giunta comunale dispone senza ombra di dubbio prescrizioni in ordine all’allocazione delle strutture commerciali, e pertanto, in linea con la ricostruzione formulata dal T.A.R., assume la natura di atto di programmazione economica. Gli indici rivelatori di questa inclinazione sono evidenziati dall’obiettivo di perseguire la “salvaguardia del sistema economico esistente”, precisando che “i nuovi insediamenti non devono alterare l’organizzazione del sistema commerciale esistente”, in quanto si ritiene che “l’organizzazione programmata sia già funzionale allo sviluppo coerente delle varie tipologie di vendita presenti nel territorio comunale”. Ma gli obiettivi di piano trattano anche di salvaguardare la sostenibilità territoriale e ambientale, l’equilibrio del sistema urbano, ridurre il consumo del suolo e riqualificare le aree di degrado, per cui su tali aspetti la valenza del documento è anche di programmazione territoriale ed urbanistica per l’insediamento di nuovi esercizi commerciali.
Per quanto il Collegio abbia giustificato le limitazioni di insediamento proprio con riguardo alla presenza di aspetti anche di tipo urbanistico, ritenendoli di per sé idonei ad ammettere restrizioni poste a salvaguardia di valori inerenti l’ordinato sviluppo del territorio, è rimasto dell’avviso per cui la competenza all’approvazione sia radicata in capo al Consiglio.
Pur riconoscendo la competenza residuale della Giunta per tutti gli atti non compresi nell’elenco di cui all’art. 42 del TUEL, oltre che per gli atti di attuazione degli indirizzi generali espressi dal Consiglio, nel caso concreto la competenza doveva radicarsi in capo a quest’ultimo organo, anche perché lo stesso Piano rappresenta il presupposto per le successive deliberazioni di attuazione o di variante. Di conseguenza, nemmeno poteva trovare applicazione la procedura accelerata di cui al D.L. n. 70 del 2011, secondo la quale i piani attuativi, come denominati dalla legislazione regionale, conformi allo strumento urbanistico generale vigente, sono approvati dalla giunta comunale. E questo proprio per la necessità di procedere a successive varianti dello strumento generale.
L’accoglimento del vizio d’incompetenza ha poi necessariamente determinato l’illegittimità derivata delle collegate varianti urbanistiche nella parte in cui hanno recepito le scelte strategiche in tema di localizzazione degli esercizi commerciali adottate dalla Giunta comunale.
(Michele Deodati – Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale)
Cons. di Stato, Sez. IV, 9 maggio 2018, n. 2762
