La sez. I Parma del T.A.R. Emilia Romagna, con la sentenza 10 novembre 2020 n. 198 (est. Baraldi), interviene distinguendo l’attività propria della P.A. rispetto a quella specialistica delle assistenti sociali, relative a procedimenti che esulano l’ambito di competenza dell’Ente locale, quali quelli riferiti ad un procedimento civile di tutela dei minori.
In effetti, quando l’Autorità giudiziaria affida dei compiti istruttori (indagini/relazioni) al personale degli Enti locali (ad es. Polizia Locale o Assistente sociale) l’attività svolta è sottratta al diritto di accesso, non rientrando in alcun procedimento intestato all’Ente di appartenenza del dipendente, ma involgente l’ambito giudiziario: inibiti, quindi, alla sua disponibilità.
Solo per fare un esempio, l’ostensione di tutti gli atti della Polizia Municipale, connessi direttamente e immediatamente all’esercizio di funzioni di polizia giudiziaria, sono sottratti alla visione, ai sensi dell’art. 329 c.p.p., fino alla conclusione del relativo procedimento[1].
Stesse considerazioni che chiariscono tale distinzione applicativa il fatto che non ogni denuncia di reato presentata dalla P.A. all’Autorità giudiziaria costituisce atto coperto da segreto istruttorio e – come tale – è sottratta all’accesso:
- qualora la denuncia sia presentata dalla P.A. nell’esercizio delle sue istituzionali funzioni amministrative, non si ricade nell’ambito applicativo dell’art. 329 c.p.p. (ammesso l’accesso);
- se, invece, la P.A. trasmette all’Autorità giudiziaria una notizia di reato non lo fa nell’esercizio di tali funzioni, ma nell’esercizio di funzioni di polizia giudiziaria ad essa specificamente attribuite dall’ordinamento, essendo in presenza, in questo caso, di atti di indagine compiuti dalla polizia giudiziaria che, come tali, sono sottoposti al segreto istruttorio, ex 329 c.p.p.[2], e, per conseguenza, sono sottratti all’accesso, ai sensi dell’art. 24 della legge n. 241/1990[3].
Il caso nella sua essenzialità è riferito al diniego di un Comune all’accesso ai documenti relativi al fascicolo formato dai servizi sociali rivolto ad un genitore riferito ad una situazione della figlia convivente con la madre che, secondo la ricostruzione della parte ricorrente, versava in uno stato di pericolo:
- si chiedeva copia della «presa in carico e relazioni dei -OMISSIS-, afferenti la cartella sociale della signora -OMISSIS- ed eventuali segnalazioni al SERT …, nonché della “eventuale presa in carico o relazioni riguardanti la figlia -OMISSIS- relativa alla procedura de qua”»;
- si chiedeva copia degli atti «per la cura e la difesa in giudizio dei diritti ed interessi giuridici della figlia minorenne -OMISSIS– (radicandosi comunque in re ipsa la motivazione sottesa alla presente istanza)»[4].
Il diniego veniva motivato dal fatto che la situazione “a fascicolo” era riferita ad una segnalazione rivolta alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni che aveva, ancora, in carico la posizione della minore, donde l’attività «svolta dal Comune avveniva in attuazione del mandato ad operare della predetta Procura della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni… o anche nell’espletamento delle sue specifiche funzioni amministrative in materia di servizi sociali».
Il Tribunale rigetta il ricorso contro il diniego con le seguenti posizioni:
- la documentazione agli atti veniva svolta dal Servizio Sociale su richiesta di indagine da parte della Spett.le Procura presso il Tribunale per i Minorenni;
- le relazioni dei Servizi sociali sulla valutazione delle competenze genitoriali erano collegate ad uno specifico procedimento su disposizione dell’Autorità giudiziaria (su preciso input della Procura presso il Tribunale per i Minorenni)
- le circostanze risultano ex se dirimenti per la decisione di rigetto, essendo attinenti ad attività d’impulso della Procura e non dell’Amministrazione, con l’assorbimento di ogni ulteriore questione, ovvero se gli atti siano o meno riferiti alla sola madre (per l’esercizio potestà genitoriale nei confronti della minore) o alla posizione della minore stessa;
- le relazioni delle Assistenti sociali non sono documenti amministrativi, essendo state formate su impulso del giudice civile che, nell’ambito del procedimento giudiziario, ha chiesto ai servizi sociali i necessari accertamenti sulle condizioni familiari e di vita sociale del minore;
- le relazioni, come pure ogni altro documento formato dagli operatori sociali al fine di adempiere il mandato del giudice, sono assimilabili ad atti giudiziari e/o processuali, per i quali non è configurabile il diritto di accesso[5];
- il dato letterale, di cui all’art. 22, comma 1, lett. d), della Legge n. 241/90, difatti, si intende «per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale», non rientrando, in tale definizione, gli atti relativi ad organi ed attività giurisdizionali, ovvero strumentalmente ricollegabili a questi ultimi, atteso che lo “specifico procedimento” cui si riferisce la norma è, con tutta evidenza, un procedimento amministrativo e non un procedimento giudiziario (indipendentemente dalla sua tipologia, penale o civile)[6].
La sentenza nella sua chiarezza espositiva distingue l’attività rivolta a favore della P.A., accessibile, rispetto ad un’attività o funzione che viene delegata dall’Autorità giudiziaria, sottratta alle regole del procedimento amministrativo, ai sensi della legge n. 241/1990, dovendo seguire le regole di quel determinato processo/procedimento giudiziario, a cui va riferita l’eventuale istanza ostensiva.
[1] T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 21 maggio 2018, n. 840, idem T.A.R. Lazio, Roma, sez. II ter, 1° febbraio 2017, n. 1644.
[2] Con riferimento ai documenti per i quali il diritto di richiedere copie, estratti, o certificati sia riconosciuto da singole disposizioni del codice di procedura penale nelle diverse fasi del procedimento penale, l’accesso va esercitato secondo le modalità previste dal medesimo codice: l’art. 329 c.p.p. concerne gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero o dalla polizia giudiziaria o comunque su loro iniziativa, anche se redatti da una Pubblica Amministrazione, sono sottratti al diritto di accesso regolato dalla legge n. 241/1990, Cons Stato, sez. VI, sentenza n. 2780 del 2011 e n.6117 del 2008.
[3] T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 25 luglio 2017, n. 1943, idem T.A.R. Lazio, Roma, sez. II quater, 12 dicembre 2016, n. 12318.
[4] In presenza di richieste che mirano ad «ottenere dati di dettaglio di minori assistiti dal Comune e non già informazioni finalizzate a valutare aspetti gestionali o amministrativi relativi all’utilizzo delle risorse pubbliche, ratio dell’accesso civico» il diritto di accesso civico generalizzato va denegato, specie se le informazioni si riferiscono a minori (soggetti vulnerabili) e riguardano situazioni e tipologie di dati particolari sottoposti a tutela rafforzata, Garante per la protezione dei Dati Personali, «Parere su una istanza di acceso civico – 7 febbraio 2019», Registro dei provvedimenti n. 26 del 7 febbraio 2019, doc. web n. 9100178.
[5] Cons. Stato, sez. IV, 19 gennaio 2011, n. 388, idem T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, sentenza n. 10677/2015.
[6] Il Tribunale civile non è un’Autorità Amministrativa, valorizzando in tal modo una condizione oggettiva della disciplina sull’accesso agli atti, a tenore della quale presupposto essenziale è che il documento amministrativo oggetto dell’istanza sia stato “formato o sia detenuto”, appunto, dall’Autorità amministrativa, ex art. 22, comma 2 della 1. 7 agosto 1990, n. 241: l’istanza d’accesso è inammissibile quando ha per oggetto un atto del processo civile che, pacificamente, non rientra, al pari di tutti gli atti giudiziari o processuali, tra quelli ostensibili, a meno che il loro contenuto non sia assunto a presupposto, in via esecutiva, di un successivo atto amministrativo, Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4471 e 31 marzo 2008, n.1363.
