La prima sez. del T.A.R. Piemonte, con la sentenza n. 660 del 2 novembre 2020 (Est. Cerroni) conferma la piena legittimità di un’ordinanza sindacale di rimozione di “eternit” da un immobile, intimata al proprietario in via precauzionale al fine di tutelare la salute pubblica dal pericolo di contaminazione.
È noto che l’art. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000 affida al sindaco dei poteri extra ordinem finalizzati all’adozione di misure cogenti, allo scopo di intervenire nell’immediato per porre rimedio ad un pericolo attuale e imminente, situazione che abbisogna di una pronta risposta: il destinatario del provvedimento contingibile ed urgente deve essere posto nelle condizioni di intervenire al fine di porre rimedio alla causa primaria degli eventi pregiudizievoli per la collettività[1].
In ragione del contenuto le ordinanze contingibili ed urgenti emesse non presuppongono la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento, attesa la prevalenza dell’esigenza di tutela immediata dell’incolumità pubblica sull’interesse del destinatario del provvedimento di avere conoscenza dell’inizio del procedimento[2].
Si deve affermare che l’adozione di un’ordinanza sindacale contingibile e urgente presuppone situazioni che non siano tipizzate dalla legge e siano di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, in ragione delle quali si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale, nella quale la contingibilità deve essere intesa come impossibilità di fronteggiare l’emergenza con i rimedi ordinari, in ragione dell’accidentalità, imprescindibilità ed eccezionalità della situazione verificatasi e l’urgenza come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile: la presenza di rimedi forniti dall’ordinamento, ovvero la codificazione di provvedimenti adottabili, rende l’ordinanza illegittima[3].
Ne consegue che le ordinanze contingibili e urgenti, di competenza del sindaco, costituiscono strumenti per fronteggiare situazioni impreviste e di carattere eccezionale, per le quali sia impossibile o inefficace l’impiego dei rimedi ordinari[4], sicché i presupposti risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili ed urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità[5].
Nel caso di specie, l’ordinanza contingibile ed urgente, sostenuta da un’istruttoria delle Autorità di controllo (ambientale e sanitario), aveva ad oggetto la bonifica della copertura in amianto di una serie di immobili (capannoni industriali dismessi), con l’ordine al proprietario di «procedere alla bonifica della copertura in eternit (cemento amianto) entro» un termine prestabilito.
L’ordinanza era preceduta dalla comunicazione di avvio di procedimento amministrativo, relativo alla verifica della copertura in cemento-amianto dei beni e del relativo sopralluogo di campionamento delle lastre di copertura in fibrocemento[6], da cui seguiva la valutazione dello stato di conservazione sia delle coperture che dei locali interni (rectius un accertamento tecnico).
Le risultanze delle verifiche condotte da A.R.P.A. e le valutazioni svolte dall’Azienda Sanitaria Locale rilevavano che lo stato della copertura in eternit dell’ex stabilimento industriale «era stato valutato scadente, quanto all’indice di degrado, e con indice di esposizione medio», conseguiva un atto dovuto a carico del proprietario con l’intimazione di procedere alla bonifica.
Seguiva ricorso avverso l’ordinanza e supplemento d’istruttoria, in contraddittorio con le parti, per verificare l’intero perimetro d’intervento in relazione alla vastità dello stesso e al necessario campionamento di «almeno dieci punti della copertura dell’immobile (sufficientemente distanziati tra loro), al fine di accertare lo stato di degrado e la sussistenza di un pericolo per la pubblica incolumità»: con la riconferma dell’esito iniziale: «presenza di amianto nelle coperture… trascinamento di fibre dovuto ad usura per esposizione agli agenti atmosferici; tale valore è indice ulteriore di degrado delle lastre, ed infatti dalle analisi eseguite dal Laboratorio A.R.P.A.…, la presenza di amianto è stata rilevata sia nei frammenti di lastra che nel materiale fibroso prelevato a bordo lastra; inoltre, si sono acquisiti i parametri necessari alla determinazione dell’indice di degrado delle lastre».
Il Tribunale annota in primis che il supplemento istruttorio confermava le valutazioni iniziali rappresentative dello stato di degrado complessivo delle coperture dello stabilimento, accertamento che costituisce il logico presupposto giuridico per definire la presenza del pericolo attuale e concreto: un obbligo in capo all’Amministrazione di intervenire.
Dunque, mutatis mutandis, l’ordinanza sindacale presenta un apparato motivazionale solido per relationem con riferimento alle note tecniche di A.R.P.A., inerenti all’indice di degrado, e all’ASL relativa all’indice di esposizione, in relazione anche alle «Linee guida regionali per la valutazione del rischio di esposizione da coperture in cemento-amianto in Piemonte» adottate dalla Giunta Regionale, «ove si procedimentalizza la gestione di esposti/segnalazioni relativi alla presenza di coperture in cemento- amianto negli edifici e si impartiscono – partendo dal decreto ministeriale 6 settembre 1994 – indirizzi tecnico-operativi volti a semplificare ed uniformare il giudizio sullo stato di conservazione delle coperture (c.d. indice di degrado) e sulla valutazione del rischio per la salute».
In termini diversi, l’accertamento tecnico ha seguito un criterio “guida” di misurazione del degrado e del conseguente pericolo per l’uomo dalla probabilità di rilascio (dispersione) di fibre da parte dei materiali esposti, con una duplice finalità, da una parte, fornendo degli indicatori di esposizione della popolazione, ovvero dei lavoratori, dall’altra parte, fornire soluzioni alle azioni conseguenti da adottare.
Fatte queste valutazioni sul provvedimento sindacale, il Collegio analizza il supporto giuridico del potere esercitato e delle misure ordinate, con riferimento alle disposizioni del decreto del Ministero della sanità 6 settembre 1994, «Normative e metodologie tecniche di applicazione dell’art. 6, comma 3, e dell’art. 12, comma 2, della legge 27 marzo 1992, n. 257, relativa alla cessazione dell’impiego dell’amianto» e della legge 27 marzo 1992, n. 257, rilevando la correttezza (ragionevolezza e proporzionalità) degli obblighi di facere con i quali si ordinava di procedersi alla bonifica della copertura in eternit e non già, in via esclusiva, la rimozione dei manufatti (come invece si evinceva dal ricorso introduttivo): l’ordinanza seguiva una precisa metodologia del DM sui metodi di bonifica (confinamento, nell’incapsulamento e rimozione) rapportati allo stato di degrado dei materiali e alla stima del rischio:
obblighi di generica bonifica in corrispondenza di indici di esposizione medio bassi (caso di specie);
obbligo di rimozione nel caso di indice di esposizione elevato.
La sentenza conclude la disamina sulla censura mossa dai ricorrenti sull’errata applicazione dell’art. 50 d.lgs. 267/2000, attributiva del potere di ordinanza contingibile e urgente al sindaco in qualità di rappresentante della comunità locale in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale.
Gli elementi che precedono, portano inevitabilmente a legittimare l’esercizio del potere sindacale di ordinanza, in funzione all’accertata sussistenza del presupposto di urgenza e del pericolo attuale che deriverebbe dalle coperture in cemento-amianto: l’ordinanza segue correttamente la procedimentalizzazione delle metodologie tecniche per la valutazione del rischio di materiali contenenti amianto nelle strutture edilizie recata dal Decreto ministeriale 6 settembre 1994 e dalle Linee guida regionali: un iter amministrativo che pone a carico del sindaco – in relazione allo stato di dispersione delle fibre nell’ambiente che possono essere inalate dalla popolazione – un obbligo di intervento, confermando la presenza del rischio aerodispersione correlato in via presuntiva allo stato di degrado del materiale.
Una volta acclarato lo stato di degrado delle coperture in eternit, «appare corroborato il sillogismo inferenziale che correla siffatto stato di degrado al rischio significativo di aerodispersione di fibre di amianto tale da legittimare l’adozione del provvedimento sindacale contingibile e urgente».
In definitiva, il cuore dell’ordinanza (l’istruttoria) sindacale si basa sull’acclarato stato di degrado, con un rinvio mobile alle relazioni valutative dell’ARPA e ASL e al doveroso (senza vincolo di discrezionalità sull’an) obbligo di intervento con provvedimento di sanità pubblica extra ordinem stante il riconosciuto pericolo per la salute pubblica che impone l’esecuzione di solleciti interventi di bonifica del sito.
Si comprende che il provvedimento sindacale deve contenere (nel testo redazionale) l’accertamento (il pericolo probabile secondo le indicazioni del DM e delle Linee Guida regionali) delle immissioni nell’ambiente di polveri d’amianto dovute allo stato di degrado, suscettibili di arrecare effettivo nocumento alla pubblica incolumità: tale fatto è stato dimostrato e documentato con la sussistenza, dunque, dei requisiti di imprevedibilità, eccezionalità nonché di urgenza richiesti dalla legge nel preminente interesse di salvaguardia della salute pubblica, per la legittima adozione dell’ordinanza extra ordinem[7].
Si conferma che solo attraverso un’adeguata istruttoria[8], idonea ad evidenziare la sussistenza dei presupposti previsti dalla legge per la sua adozione e, in particolare, la necessità di fronteggiare una situazione di pericolo grave, imminente ed imprevisto, non fronteggiabile con i rimedi tipici predisposti dall’ordinamento[9], l’atto sindacale risulta pienamente legittimo ed esente da vizi.
[1] Cons. Stato, sez. II, 6 agosto 2020, n. 4958.
[2] T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 24 luglio 2020, n. 1535.
[3] T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 17 luglio 2020, n. 549.
[4] Vedi, LUCCA, L’estensione del “5G” senza interferenze del potere sindacale (o consiliare) nel “decreto semplificazioni” convertito in legge n. 120/2020, dirittodeiservizipubblici.it, 8 ottobre 2020.
[5] Cons. Stato, sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474.
[6] Peraltro l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento non deve essere osservato in maniera meccanicistica, la validità dell’azione amministrativa non è inficiata, pur in presenza di un’omissione della relativa formalità, se la conoscenza dell’avvio dell’azione stessa sia comunque intervenuta, e sia stato così concretamente raggiunto lo scopo al quale la previa comunicazione in via generale tende, C.G.A., sez. giurisdizionale, 3 giugno 2020, n. 395.
[7] T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 1° giugno 2020, n. 2087, idem T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 30 maggio 2019, n. 905. Vedi, LUCCA, Ordinanza eternit, verifica della pericolosità ed esercizio di poteri straordinari, luccamaurizio.com, giugno 2020.
[8] T.A.R. Abruzzo, Pescara, sez. I, 28 novembre 2019, n. 290, idem T.A.R. Liguria, sez. I, 8 luglio 2019, n. 603; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, sez. I, 5 novembre 2018, n. 339; T.A.R. Piemonte, sez. II, 26 luglio 2018, n. 903.
[9] Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2016, n. 1189, ove si rileva che il provvedimento extra ordinem deve essere fornito di elementi istruttori e di motivazione tali da rappresentare un’effettiva situazione di grave pericolo che minaccia l’incolumità dei cittadini, con un’esternazione delle ragioni per le quali, al fine di fronteggiare la situazione di asserito pericolo, sia impossibile utilizzare gli ordinari mezzi approntati dall’ordinamento.
