Il “corretto uso” delle ordinanze contingibili ed urgenti
di Massimiliano Alesio – Avvocato
Un immobile di proprietà del Comune di Caserta, non avente i requisiti di agibilità ed abitabilità, veniva abusivamente occupato nell’oramai lontano anno 2012. In data 2 novembre 2012, gli agenti di Polizia municipale, a seguito di uno specifico sopralluogo, accertavano l’effettiva occupazione abusiva dell’immobile, precisamente costituita da una mansarda e da un terrazzo stenditoio, e l’inidoneità dell’immobile medesimo alla destinazione di alloggio, di fatto impressagli dagli occupanti. Pochi giorni dopo, con un successivo sopralluogo, veniva accertata anche la realizzazione, sempre ad opera dei medesimi occupanti, di ulteriori interventi edilizi non assentiti, né mai dichiarati. Indi, veniva inibita la prosecuzione dei lavori, mediante immediata sospensione. Il 9 gennaio 2013, veniva emessa ordinanza contingibile ed urgente, con la quale il Sindaco, richiamando gli accertamenti effettuati dalla polizia comunale, ordinava agli occupanti l’immediato rilascio dell’immobile. Siffatta ordinanza restava integralmente inosservata ed ineseguita. Successivamente, ben sei anni dopo, il 14 febbraio 2019, veniva emessa una seconda ordinanza contingibile ed urgente, con la quale si ingiungeva nuovamente il rilascio dell’immobile occupato abusivamente e parimenti destinato ad alloggio. Siffatta seconda ordinanza viene impugnata dai possessori, seppur sine titulo, dell’immobile, i quali avanzano due precise censure. In primo luogo, contestano le ragioni di urgenza e straordinarietà, poste a fondamento dell’ordinanza. Ne lamentano la radicale insussistenza, anche in ragione della carente motivazione, che caratterizza l’ordinanza, e, soprattutto, del lungo intervallo temporale, che è trascorso fra la prima e la seconda ordinanza. Ben sei anni, che comprovano l’insussistenza delle supposte ragioni di urgenza. In secondo luogo, viene contestato un eccesso di potere, sotto il crinale della figura sintomatica della manifesta ingiustizia e violazione del principio di ragionevolezza, dal momento che i ricorrenti dichiarano di essere degli “occupanti di necessità”, in quanto avrebbero, secondo la loro prospettazione, un titolo legittimo di assegnazione degli alloggi comunali, sulla base di una pregressa graduatoria. In tal senso, non si contesta l’abusiva occupazione, ma si evidenzia che la medesima è avvenuta in base a meritorie ragioni di giustizia, comprovate dal fatto che nell’anno 2018 sono state corrisposte, in favore del Comune di Caserta, alcune somme di danaro a titolo locativo, sollecitando ripetutamente la definizione formale del rapporto locativo di fatto.
Come noto, i poteri sindacali di emanare ordinanze contingibili e urgenti sono da ricondursi, nell’ordinamento costituzionale italiano, in seno al più ampio e risalente dibattito sul considerare la “necessità” come fonte del diritto. A tal riguardo, si sono contrapposti due distinti orientamenti. Il primo, che considera la “necessità” come una reale fonte del diritto, può considerarsi oramai superato, mentre invece appare sempre più dominante il convincimento (secondo indirizzo), ad avviso del quale occorre rinvenire nella necessità il presupposto ovvero il prerequisito per l’emanazione di provvedimenti eccezionali. In questo senso, la necessità, intesa come situazione straordinaria alla quale non è possibile fare fronte con i mezzi ordinari predisposti dall’ordinamento, diviene la condizione giustificativa, prevista dalla legge, per l’esercizio di poteri extra ordinem, mediante l’emanazione di provvedimenti capaci finanche di derogare al diritto vigente. Con specifico riferimento ai poteri di ordinanza extra ordinem dei Sindaci, è bene sottolineare che questi ultimi sono sempre storicamente stati, ancor prima della Costituzione repubblicana, uno dei “luoghi” privilegiati del potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti. Tale impostazione appare del resto coerente con il ruolo centrale che nell’ordinamento è sempre stato riconosciuto ai Sindaci in materia di pubblica sicurezza. In tal senso, occorre ricordare che già il TULPS (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza; R.D. n. 773/1931) attribuiva al Sindaco i poteri dell’autorità locale di pubblica sicurezza, laddove non fosse formalmente istituito il capo dell’ufficio preposto a detta funzione. La nuova legge sull’ordinamento della pubblica sicurezza, L. n. 121/1981, confermava peraltro le funzioni di pubblica sicurezza del Sindaco, così come disciplinate in precedenza dal TULPS. Venendo alla legislazione attuale, occorre tener conto dell’importante “decreto Minniti” (il D.L. n. 14/2017, convertito in L. n. 48/2017), che è intervenuto proprio sui poteri sindacali di ordinanza, modificando sia l’articolo 50 , che l’articolo 54 del Testo Unico Enti Locali (D.Lgs. n. 267/2000). Per quanto concerne l’articolo 54 (la disposizione normativa maggiormente “interessata” nella concreta vicenda oggetto di esame), è stata introdotta (art. 4, D.L. n. 14/2017) una definizione legislativa di “sicurezza urbana”, intesa come “bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione e recupero delle aree o dei siti più degradati”. Sulla base di tale definizione, l’articolo 54 è stato rilevantemente innovato. Accanto al comma 4°, che prevede il potere del Sindaco (quale Ufficiale di Governo) di “adottare, con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”, è stato inserito il novello comma 4-bis. Siffatta nuova disposizione normativa stabilisce che le ordinanze contingibili ed urgenti, di cui al comma 4°, concernenti la “sicurezza urbana, sono dirette a prevenire e contrastare l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all’abuso di alcool o all’uso di sostanze stupefacenti”. Viceversa, le ordinanze concernenti l'”incolumità pubblica” sono dirette a tutelare l’integrità fisica della popolazione. Ancora una volta, appare chiaro il Legislatore ha ritenuto di fare ricorso ad un potenziamento dei poteri sindacali di ordinanza, al fine di ricomprendervi situazioni evidentemente tutt’altro che emergenziali. Ovviamente, la nuova formulazione dell’articolo 54 TUEL (come pure quella dell’articolo 50) dovrà essere vagliata con riferimento ai parametri individuati dalla Corte Costituzionale con la ben famosa sentenza n. 115/2011, per cui i poteri sindacali, determinanti una compressione della libertà dei singoli devono necessariamente trovare un fondamento nella legge ordinaria, che deve essere inoltre estremamente rigorosa nell’individuare le modalità d’uso del potere e delle limitazioni che esso dovrà necessariamente incontrare.
I giudici amministrativi campani sono ben consapevoli degli sviluppi di riflessioni e di novità normative, afferenti le ordinanze contingibili ed urgenti. Ed, infatti, ben evidenziano che le ordinanze contingibili ed urgenti costituiscono provvedimenti extra ordinem, in quanto dotate di capacità derogatoria dell’ordinamento giuridico, al fine di consentire alla Pubblica Amministrazione, in deroga al principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, di sopperire a situazioni straordinarie ed urgenti non fronteggiabili con l’uso dei poteri ordinari. Ovviamente, il Tar Campania ben ricorda i presupposti indefettibili delle ordinanze contingibili ed urgenti, che sono costituiti:
– dall’impossibilità di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di un danno incombente (urgenza);
– dall’impossibilità di far fronte alla situazione di pericolo incombente con gli ordinari strumenti ed istituti giuridici offerti dall’ordinamento giuridico (contingibilità);
– dalla precisa indicazione del limite temporale di efficacia, in quanto solo in via temporanea (temporaneità) può essere consentito l’uso di strumenti extra ordinem, che permettono la compressione di diritti ed interessi privati con mezzi diversi da quelli tipici indicati dalle legge.
In tal senso, i giudici campani hanno buon gioco nel ricordare i già consolidati approdi della giurisprudenza, secondo cui “le ordinanze contingibili ed urgenti sono consentite esclusivamente per far fronte a straordinarie ed imprevedibili esigenze a cui non è possibile ovviare facendo ricorso agli ordinari strumenti tipizzati dalla legge per il tempo strettamente necessario affinché l’amministrazione possa intervenire in via ordinaria” (TAR Sicilia, sez. Palermo III^, n. 2268/2016). Solo in presenza di valide ed effettive ragioni di urgenza, contingibilità e temporaneità è possibile la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi, cioè la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, delle ordinanze contingibili ed urgenti (in tal senso, ex multis: Consiglio di Stato, sez. V^, n. 1189/2016). Alla luce di tali considerazioni, il Tar Campania prende atto che l’ordinanza impugnata si fonda, appunto, sul rinnovato articolo 54, comma 4-bis, D.Lgs. n. 267/2000, ma, al contempo evidenzia che, comunque, le ordinanze contingibili ed urgenti possono essere legittimamente emanate solo in presenza degli ineludibili e richiamati presupposti. Ad avviso dei giudici, nell’ordinanza effettivamente emanata, non è stata adeguatamente dimostrata la ricorrenza dello stato di pericolo per la pubblica e privata incolumità, da intendersi come specifico pregiudizio all’incolumità fisica degli occupanti abusivi, come pure per l’igiene pubblica, quale carenza delle condizioni igienico-sanitarie e, tanto, a prescindere dall’esistenza o meno di un certificato di agibilità. Inoltre, al di là della carenza del presupposto dell’urgenza (stante l’assenza di pericolo), l’ordinanza difetta pure del requisito della contingibilità, intesa come eccezionalità ed imprevedibilità dell’evento. Infine, manca anche il necessario presupposto della “temporaneità”, dal momento che l’ordinanza sindacale impugnata non indica alcun termine finale, presentando, conseguentemente, “un’efficacia sine die, con sostanziale privazione di un alloggio, sia pure precario, a soggetti già riconosciuti titolari di un diritto all’assegnazione, senza che residui alcuno spazio per l’esercizio dei poteri ordinari, sia ripristinatori che di amministrazione attiva, aspetto, questo, che contrasta proprio con il carattere eccezionale e temporaneo tipico del provvedimento di carattere straordinario”. Sulla base di tali argomentazioni, il Tar accoglie il ricorso ed annulla l’ordinanza.
La decisione dei giudici amministrativi campani appare fortemente convincente, in quanto, pur a fronte delle innovazioni legislative, che hanno esteso ancor più lo spettro di intervento delle ordinanze extra ordinem, sulla base della novella e sfuggente definizione di “sicurezza urbana”, occorre sempre accertare, a pena di illegittimità, la ricorrenza degli indefettibili presupposti. In tal senso, i Sindaci dovrebbero astenersi dall’intervenire con ordinanze in riferimento a problematiche caratterizzate da un’evidente dimensione strutturale e consolidata nel tempo. La tentazione di dare un’immagine dinamica dell’amministrazione comunale gioca indubbiamente un suo ruolo, non completamente positivo sotto questo punto di vista. Conseguentemente, il ricorso allo strumento dell’ordinanza urgente, in quanto atto percepito come idoneo a rimuovere con estrema rapidità problemi radicatisi nel tempo (!) ed avvertiti dalla cittadinanza, è particolarmente frequente. Tuttavia, se l’immagine trasmessa nel breve periodo potrebbe apparire quella di un’Amministrazione attiva ed operativa, nel lungo periodo il ricorso massivo ed indiscriminato allo strumento extra ordinem porta a risultati estremamente deludenti e critici, in quanto le ordinanze irrispettose dei limiti ad esse imposti verranno verosimilmente espunte dall’ordinamento in seguito all’intervento dell’autorità giudiziaria amministrativa. Con il rischio, poi, che nel frattempo l’amministrazione comunale non abbia individuato una soluzione organica a problematiche di carattere strutturale, per il tramite degli strumenti già esistenti nell’ordinamento giuridico
