27/05/2020 – Dl. “Rilancio”: la ripartizione dei trasferimenti cash, che arriveranno a giorni, in conto anticipazione sulle risorse del “Fondo per le funzioni fondamentali degli Enti locali”

26Mag, 2020 by Redazione

 

Nella serata di mercoledì 13 maggio il Presidente del Consiglio dei Ministri, Giuseppe Conte, in conferenza-stampa a Roma (Palazzo Chigi), trasmessa in diretta dalle reti televisive nazionali, si trovava insieme ai Ministri Roberto Gualtieri (Economia e Finanze), Roberto Speranza (Salute), Stefano Patuanelli (Sviluppo economico) e Teresa Bellanova (Politiche agricole alimentari e forestali).

In tale occasione, il Premier ha annunciato e illustrato le linee di fondo del cosiddetto “Decreto Rilancio”. In un secondo tempo, il martedì successivo, è stato infine pubblicato nella sua veste definitiva sulla Gazzetta Ufficiale n. 128 del 19 maggio 2020 (Supplemento Ordinario n. 21) il Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante “Misure urgenti in materia di Salute, sostegno al Lavoro e all’Economia, nonché di Politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da ‘Covid-19’”.

Certo, tra l’annuncio e la pubblicazione è trascorsa quasi una settimana. Forse può sembrare tanto. Sono state pronunciate critiche non di poco conto. E, in effetti, non si tratta di un arco temporale proprio modesto. Può apparire un pò inusuale questa tecnica comunicativa del Governo. Ma, per chi scrive, essa in parte va compresa oltre l’ovvio argomento della obiettiva complessità di trasformare il Dl. in veste giuridica con la “bollinatura” della Ragioneria generale dello Stato per le coperture.

La repentinità dell’annuncio, sicuramente quale conseguenza dell’accordo politico raggiunto in maggioranza e nel Consiglio dei Ministri, avrà avuto l’intento di far sapere a tutti gli italiani, ma anche di là dei nostri confini nazionali, sia in Europa come oltre nel Mondo nelle tantissime articolazioni istituzionali e di mercato, che l’Italia voleva correre ulteriormente al riparo – in specie dopo il “Cura Italia” – per arginare ancor più gli effetti devastanti del “Covid-19”.

In qualità di tecnici, e quindi senza voler assolutamente esprimere giudizi politici sul Governo Conte II e nel merito del suo operato, che ovviamente sono lasciati alla libera opinione di ciascuno di noi, si ritiene appropriata e rispondente alla gravissima situazione l’imprescindibile necessità di lasciar – o per meglio dire – far comunicare al vasto pubblico e con la massima urgenza le decisioni di chi sta governando. Sebbene esse debbano ancora essere formalizzate in canonici provvedimenti legislativi. La cui pesante, se non bizantina, costruzione risente di una vetusta scuola di pensiero italica che, come ormai è ampiamente dimostrato negli ultimi decenni, male si adatta ad un mondo dinamico che corre vorticosamente. Ormai assistiamo ad un affastellio di norme che sembrano sciarade. Se non rompicapo. Sarebbe essenziale, se non vitale, “un’arte” codificatoria semplice e comprensibile. Ma le difettosità, frutto di una cultura in parte ottocentesca, sono dure da superare.

Comunque, tornando sulla comunicazione, è straordinariamente importante far sapere alla Comunità governata che sono in cantiere e di prossimo varo provvedimenti così strategici. Farlo sapere anche con pochi giorni di anticipo, sebbene in ritardo rispetto al concepimento del “Decreto Aprile”, è ad ogni modo fondamentale. In una fase quale quella che viviamo, fatta di variabilità, oscillazioni, cambiamenti, insomma “montagne russe”, far sapere le concrete intenzioni di un Governo, qualunque esso sia, è come annunciare che le squadre di Pompieri sono partite per raggiungere il luogo dove si è verificato lo scoppio e si è prodotto un incendio gigantesco. Le squadre non sono ancora sul luogo del disastro, ma far sapere ai cittadini e alle famiglie che la macchina dei soccorsi è già in moto, le può aiutare a “resistere” e adottare ogni modo per difendersi di fronte alla devastazione in corso.

In definitiva, crediamo che, indipendentemente dal tipo di Governo e di maggioranza, la rapidità nel comunicare certe decisioni sia in democrazia una tecnica in uso ovunque sulla nostra Terra. E ci sembra giusto e doveroso precisarlo prima di entrare nel merito di ciò che è specificato nel titolo di questo articolo.

Allora, questo Dl. n. 34/2020 ha straordinaria importanza anche per gli Enti Locali, sebbene il nome rifletta un auspicio più che una concreta realtà. Si tratta ancora di misure dovute all’emergenza in atto e non spenta che, sicuramente, servono a “tenere in vita” il nostro Paese.

Però, ciò in attesa di un’ulteriore e più pregnante Manovra che, in termini macroeconomici, avrà davanti un periodo temporale ben più ampio di quella attuale. E che si baserà, più concretamente, sui Provvedimenti dell’Ue fra il Recovery fund, Banca degli investimenti, Mes (se si vorrà), ecc. Ovvero, parliamo di ricostruzione durevole. Con tutto ciò, dalla cura immediata ed emergenziale (Decreto “Cura Italia”) ci si dovrà preoccupare della convalescenza (Decreto “Rilancio”) e del recupero sino al pieno ritorno in salute del nostro Paese (quello che oggi per il futuro possiamo battezzare Decreto “Ricrescita e Ricostruzione”).

Scorrendo il Decreto “Rilancio” (Dl. n. 34/2020, in commento a seguire in questo numero della Rivista), andando al Titolo V “Enti territoriali e debiti commerciali degli enti territoriali”, e precisamente all’art. 106, rubricato “Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli Enti Locali”, troviamo il comma 1 che così dispone: “al fine di concorrere ad assicurare ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane le risorse necessarie per l’espletamento delle ‘funzioni fondamentali’, per l’anno 2020, anche in relazione alla possibile perdita di entrate connesse all’emergenza ‘Covid-19’, è istituito presso il Ministero dell’Interno un fondo con una dotazione di 3,5 miliardi di Euro per il medesimo anno, di cui 3 miliardi di Euro in favore dei Comuni e 0,5 miliardi di Euro in favore di Province e Città metropolitane. Con Decreto del Ministero dell’Interno, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, da adottare entro il 10 luglio 2020, previa intesa in Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali, sono individuati criteri e modalità di riparto tra gli Enti di ciascun Comparto del Fondo di cui al presente articolo sulla base degli effetti dell’emergenza ‘Covid-19’ sui fabbisogni di spesa e sulle minori entrate, al netto delle minori spese, e tenendo conto delle risorse assegnate a vario titolo dallo Stato a ristoro delle minori entrate e delle maggiori spese, valutati dal tavolo di cui al comma 2. Nelle more dell’adozione del Decreto di cui al periodo precedente, entro 10 giorni dalla data di entrata in vigore del presente Decreto legge [29 maggio 2020], una quota pari al 30% della componente del Fondo spettante a ciascun Comparto è erogata a ciascuno degli Enti ricadenti nel medesimo comparto, a titolo di acconto sulle somme spettanti, in proporzione alle entrate al 31 dicembre 2019 di cui al Titolo I e alle Tipologie 1 e 2 del Titolo  III, come risultanti dal Siope. A seguito della verifica a consuntivo della perdita di gettito e dell’andamento delle spese da effettuare entro il 30 giugno 2021, si provvede all’eventuale conseguente regolazione dei rapporti finanziari tra Comuni e tra Province e Città metropolitane, ovvero tra i 2 predetti comparti mediante apposita rimodulazione dell’importo. All’onere di cui al presente comma, pari a 3,5 miliardi di Euro per il 2020, si provvede ai sensi dell’art. 265”.

Si rammenta, per inciso, che il successivo comma 2 statuisce che, “al fine di monitorare gli effetti dell’emergenza ‘Covid-19’ con riferimento alla tenuta delle entrate dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane, ivi incluse le entrate dei servizi pubblici locali, rispetto ai fabbisogni di spesa, con Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze, entro 10 giorni dalla data di entrata in vigore del presente Decreto-legge [29 maggio 2020], è istituito un Tavolo tecnico presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, presieduto dal Ragioniere generale dello Stato o da un suo delegato, composto da 2 rappresentanti del Ministero dell’Economia e delle Finanze, da 2 rappresentanti del Ministero dell’Interno, da 2 rappresentanti dell’Anci, di cui uno per le Città metropolitane, da un rappresentante dell’Upi e dal Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Il Tavolo esamina le conseguenze connesse all’emergenza ‘Covid-19’ per l’espletamento delle ‘funzioni fondamentali’, con riferimento alla possibile perdita di gettito relativa alle entrate locali rispetto ai fabbisogni di spesa. Il Tavolo si avvale, senza nuovi o maggiori oneri, del supporto tecnico della Sose – Soluzioni per il Sistema Economico Spa…”.

La relazione illustrativa di accompagnamento ricalca, sostanzialmente, il dettato normativo.

Considerate le numerose richieste dei Comuni, che in questi giorni si trovano a fare i conti con il rendiconto della gestione 2019 ma, soprattutto, ad ipotizzare variazioni di bilancio (per quegli Enti definibili “virtuosi” che hanno già adottato il bilancio di previsione 2020-2022 entro lo scorso 31 dicembre 2019 o comunque nelle prime settimane del nuovo anno) o ad imbarcamenarsi nelle ardue previsioni degli stanziamenti di bilancio (per quegli Enti che non hanno ancora adottato il documento programmatico), il nostro Gruppo di lavoro ha voluto muoversi a supporto degli Enti stimando quelli che saranno gli effetti monetari del Provvedimento governativo con riguardo all’anticipazione in misura del 30% del “Fondo per le funzioni fondamentali degli Enti locali” che sarà erogato a giorni (cfr. “Appendice 1”).

L’ipotesi di riparto dell’anticipazione del “Fondo”, in un contesto di emergenza non più solo epidemiologica ma ormai, soprattutto, finanziaria e economico-produttiva, è indispensabile per vincere la sfida della ripartenza immediata; pertanto, i Comuni devono farsi trovare pronti a spendere le risorse appena disponibili sui propri conti di Tesoreria e per far ciò necessitano dell’adozione del documento programmatico per antonomasia: il bilancio di previsione.

Così, estraendo dalla Banca-dati Siope le riscossioni al 31 dicembre 2019 di ogni Comune italiano, relativamente al Titolo I nonché al Titolo III – Tipologie 100 e 200 (così come indicato nel Decreto), è stato determinato, per ogni singolo Comune, il quantum delle riscossioni al 31 dicembre 2019 riferite alle entrate suddette. Tenuto conto del dettato normativo, infatti, (“[…] in proporzione alle entrate al 31 dicembre 2019 di cui al Titolo I e alle Tipologie 1 e 2 del Titolo III, come risultanti dal Siope”) tale valore è fondamentale per determinare la percentuale di riparto delle risorse stanziate

Quindi, quanto risultante è stato rapportato alla sommatoria delle riscossioni al 31 dicembre 2019 del Comparto “Comuni” ricavando, di conseguenza, la percentuale di riparto del “Fondo” per ogni Ente.

Dopodiché è stato ottenuto il valore, quale ipotesi di riparto, dell’anticipazione moltiplicando i 900 milioni (30% dei 3 miliardi stanziati dal Governo) per la percentuale di riparto calcolata secondo la metodologia di cui al periodo precedente.

Per Province e Città metropolitane il criterio di calcolo per arrivare all’ipotesi di ripartizione per ciascun Ente di cui trattasi è stato sostanzialmente lo stesso, con l’unica differenza relativa al macro-valore che è stato, evidentemente, di Euro 150 milioni (30% di 500 milioni stanziati dal Governo) anziché di Euro 900 milioni.

 

I Comuni, il giorno successivo dalla fine del lockdown, hanno prontamente avviato i motori della macchina amministrativa per addivenire entro il 31 luglio (termine ultimo previsto dall’art. 107 del Dl. n. 18/2020 per l’approvazione del bilancio di previsione 2020-2022 e comunque per la verifica/salvaguardia degli equilibri di bilancio) all’approvazione/riapprovazione di una sorta di “nuovo” bilancio di previsione di “ripartenza post-emergenza” che tenga conto di tutti i Provvedimenti legislativi che sono stati emanati e che saranno emanati per contrastare il “Covid-19”. L’antidoto imprescindibile – ricordando quanto affermato dai Colleghi nel precedente Approfondimento richiamato – è sicuramente quello di avviare, immediatamente, l’attività di “due diligence” sulla gestione del bilancio 2020-2022 (ancor più per quegli Enti che non hanno ancora provveduto all’adozione del Documento di programmazione e che quindi stanno operando per inerzia, nei limiti dei dodicesimi degli stanziamenti di spesa, in esercizio provvisorio ai sensi dell’art. 163 del Tuel) tenendo conto anche degli effetti previsti su di essa dai bilanci degli altri soggetti componenti il cosiddetto “Gruppo Amministrazione pubblica” ex artt. 147 e seguenti del Tuel.

Con l’auspicio di voler contribuire a sensibilizzare l’attenzione degli operatori del Settore, il Gruppo di lavoro di Centro Studi Enti Locali ha strutturato in via sistemica un’attività da sempre utilizzata a servizio della P.A. servita, consistente nella determinazione predittiva degli impatti delle novità legislative (e di quelle proposte al Legislatore) per gli Enti Locali ed il proprio “GAp” nell’ambito della gestione finanziaria ed economico-patrimoniale. Ciò è avvenuto in queste difficili settimane, durante le quali si è avuta, anche all’interno del Gruppo di lavoro, in maniera automatica, l’accelerazione decisiva per sistematizzare gli strumenti e le procedute a suo tempo avviate ed utilizzate, rendendole adesso adeguate a qualunque tipo di previsione, abbinata con i necessari modelli matematico-statistici. E’ così nato un nuovo Servizio all’interno del già operante “Servizio Legislativo”, che abbiamo chiamato “Servizio Econometrico”. La cui prima sfida abbiamo deciso di accettarla nell’ambito della cosiddetta “Solidarietà digitale” gestita da Agid, lavorando da subito per affiancare il Comparto pubblico locale territoriale con una prima stima di riparto dei 3,5 miliardi di Euro di contributo governativo per le “funzioni fondamentali”, e parallelamente per produrre uno studio approfondito sul prevedibile impatto, in parte già prodotto ed altra parte da esprimere, dell’emergenza virus sui conti della Finanza pubblica locale e sui bilanci di ciascun Ente Locale.

Il tutto, sia per dare a ciascun Ente Locale e all’occorrenza all’intero Comparto di Finanza locale “numeri” previsionali utili a delineare anche in maniera quantitativa e valoriale le esigenze finanziarie ed economiche necessarie a garantire l’equilibrio generale della gestione e la liquidità utile a mantenere in linea la gestione di cassa per esigenze interne e soprattutto per l’erogazione dei servizi ordinari e se possibile degli interventi straordinari a supporto della cosiddetta “Ripresa” (ovviamente anche di tipo sociale e collettivo) – rendendo la sopra citata “due diligence” sicuramente più efficace – e sia per avere maggiore credibilità e forza nell’avanzare richieste di intervento al Governo centrale ed a quello regionale.

Il “Servizio Econometrico” che si pone così l’obiettivo di trasformare in numeri, stime, previsioni e linee guida metodologiche a supporto della Pubblica Amministrazione e dei rispettivi stakeholders, l’analisi dei provvedimenti legislativi che il Governo ha adottato e dovrà adottare nel futuro per stimolare la ripartenza del “Sistema Paese” e garantire, di fatto, la “continuità aziendale del Comparto”.

In altre paarole, il compito più arduo è affidato ai Comuni – Enti di presidio territoriale nella piramide gerarchica della struttura dello Stato Italiano e, secondo il Titolo V della Costituzione post Legge n. 3/2001, “primo livello di governo gerarchicamente sovraordinato” e quindi colonne portanti di tutto il Sistema, sia per il loro “contatto diretto” con la cittadinanza, sia per l’attribuzione della funzione essenziale di erogazione dei servizi pubblici in ottemperanza al Principio di sussidiarietà verticale di cui all’art. 118, comma 1, della Costituzione – che dovranno fare i conti con le minori entrate del primo quadrimestre 2020 legate alla chiusura delle attività (ad esempio, minori entrate Cosap e Tosap per la chiusura del mercati settimanali su aree pubbliche nonché l’esenzione per i pubblici esercizi), alla cancellazione di alcuni versamenti in autoliquidazione (ad esempio, cancellazione acconto Imu per gli Stabilimenti balneari e termali, Alberghi, Ristoranti, B&b), allo slittamento delle rate Tari 2020 al secondo semestre operato dalla maggioranza degli Enti per sterilizzare l’impatto “socio-economico locale” legato al “Covid-19”, la sospensione delle attività di accertamento e notifica, nonché con le maggiori spese, connesse ad esempio agli interventi di sanificazione dei locali e dei luoghi pubblici.

In quest’ottica, il nostro Gruppo di lavoro sta procedendo con l’analisi dei Provvedimenti e l’elaborazione di stime econometriche e previsioni e matematico-statistiche circa l’impatto delle norme sui bilanci degli Enti, di cui questo approfondimento ne è un primo esempio, con l’intenzione di supportare gli Enti territoriali nel difficile compito loro assegnato.

Tornando al punto cardine della trattazione – il “Fondo” previsto dall’art. 106 del Dl. n. 34/2020 – le prime considerazioni che emergono dall’analisi dei dati sono in merito alla metodologia di assegnazione prescelta per garantire repentinamente parte delle risorse stanziate indispensabili per la ripartenza e che, come previsto dal Decreto, dovrà essere sicuramente oggetto di “aggiustamenti” per correggere il tiro e tener conto degli effetti dell’emergenza “Covid-19” “sui fabbisogni di spesa e sulle minori entrate, al netto delle minori spese, e tenendo conto delle risorse assegnate a vario titolo dallo Stato a ristoro delle minori entrate e delle maggiori spese”.

Difatti, osservando la ripartizione delle risorse per “Fascia demografica” (cfr. grafico“Anticipazione Fondo per Fascia demografica”), ad essere penalizzati dalla metodologia di riparto utilizzata potrebbero essere i Comuni medio-piccoli (fino a 20.000 abitanti) che rappresentano circa il 93% del totale (cfr. grafico “Suddivisione Comuni per fascia demografica”) e a cui verrà erogato solo il 42% delle risorse previste per l’anticipazione. Nello specifico, analizzando la ripartizione pro-capite delle risorse (cfr. Tabella 3), i Comuni più penalizzati risulterebbero quelli delle fasce demografiche V (3.000 – 4.999), VI (5.000 – 9.999) e VII (10.000 – 19.999) che, rispettivamente, riceveranno in conto anticipo solo, nell’ordine, 13,37 Euro, 12,60 Euro e 12,67 Euro per ogni abitante. Secondo questo metodo di osservazione, ai suddetti Enti penalizzati si aggiungono quelli ricompresi nella fascia demografica VIII (20.000 – 60.000), ai quali saranno erogate solo 12,67 Euro per abitante. Tutto ciò a vantaggio degli Enti piccolissimi (meno di 500 abitanti) e di grandi dimensioni ricompresi nelle fasce XI (250.000 – 499.999) e XII (oltre 500.000) che dovrebbero ottenere, rispettivamente, 25,84 Euro, 22,95 Euro e 21,61 Euro per abitante.

Diversamente invece, analizzando i dati per “Zone Istat”, sembra che il metodo di riparto abbia sostanzialmente favorito i Comuni del Centro-Italia a discapito di quelli del Nord-Ovest, a cui verrebbe assegnato il 23% e il 30% delle risorse (cfr. grafico “Anticipazione Fondo per Zone Istat”) pur rappresentando il 12% e il 37% del totale degli Enti (cfr. grafico “Suddivisione Comuni per Zone Istat”).

Il dato sicuramente preoccupante, nell’attesa delle compensazioni degli importi tra gli Enti ed anche tra i 2 Comparti derivanti dalla perdita del gettito e dall’andamento delle spese, è quello relativo alla scarsità dell’ammontare del “Fondo” e della relativa quota di anticipazione che, dai primi dati “grezzi” analizzati nell’ambito degli studi in corso all’interno del Progetto “Servizio Econometrico” (sui quali daremo evidenza con specifici approfondimenti nei prossimi numeri di questa Rivista), sembrerebbe insufficiente a coprire le minori riscossioni dei primi 5 mesi del corrente anno.

Difatti, da un semplice confronto delle riscossioni sul Titolo I risultanti dal Siope alla data del 14 maggio 2020 con quelle del medesimo periodo dell’esercizio precedente 2019, risulterebbero minori entrate nelle casse degli Enti Locali per circa 1,162 miliardi; di conseguenza, i 900 milioni che il Governo si appresta ad erogare non sarebbero sufficienti neanche a coprire le minori entrate riscosse, figuriamoci a dare una spinta alla ripartenza.

Ci teniamo a far presente che tale dato, ed in particolare quello relativo alle mancate riscossioni della prima quindicina del mese di maggio, è sicuramente influenzato dalla presenza nei conti di Tesoreria di provvisori di entrata non ancora completamente regolarizzati con l’emissione della relativa reversale di incasso e che, pertanto, il dato potrà sicuramente migliorare. Allo stesso tempo, però, è utile ricordare che il dato in questione (1,162 miliardi di minori incassi) attiene solo alle riscossioni del Titolo I e quindi la preoccupazione di chi scrive è più che valida se pensiamo al bilancio comunale nel suo complesso. Ma su questo ritorneremo con maggiori dettagli nelle prossime settimane.

In conclusione, quindi, dalla breve e semplice analisi dei dati che ha elaborato il nostro “Servizio Econometrico” possiamo sicuramente immaginare che nelle prossime settimane assisteremo ad un’accesa bagarre tra tutti gli stakeholder del Settore prima di addivenire alla versione definitiva del Decreto del Ministero dell’Interno (da adottarsi, ricordiamo, entro il 10 luglio) che individuerà i criteri e le modalità di riparto del “Fondo” in questione.

Non da meno, per difficoltà, sarà l’incarico del “Tavolo tecnico” istituito presso il Mef (in cui è stato prevista opportunamente anche la rappresentanza dell’Anci e dell’Upi) a cui è stato assegnato il compito di monitorare gli effetti dell’emergenza “Covid-19” con riferimento “alla tenuta delle entrate dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane, ivi incluse le entrate dei servizi pubblici locali, e alla possibile perdita di gettito rispetto ai fabbisogni di spesa”.

Nell’attesa dei prossimi approfondimenti della rubrica “l’Antivirus” e delle simulazioni sopra annunciate, vogliamo lasciarvi con una domanda finalizzata a stimolare il pensiero degli operatori del Settore: saranno sufficienti le minori spese del periodo di lockdown a colmare il gap di 200 milioni che ad oggi risulterebbero dagli studi sopra illustrati tra l’anticipazione del “Fondo” e le minori riscossioni dei primi 4 mesi e mezzo manifestatisi sui dati Siope ?