Inquinamento acustico tra poteri degli enti locali e interventi del legislatore nazionale
Giuseppe Cassano – Direttore del Dipartimento di Scienze Giuridiche della European School Of Economics
Nella decisione in esame il Consiglio di Stato (adito per la riforma della sentenza del T.R.G.A. Trentino Alto Adige, Trento, 4 aprile 2012, n. 104) si sofferma in tema di inquinamento acustico avuto riguardo, in particolare, ad una vicenda nella quale l’amministrazione comunale aveva diffidato la società titolare di un impianto di autolavaggio automatico allo scrupoloso rispetto del regolamento comunale in materia di inquinamento acustico (che tra l’altro contemplava l’inibizione dell’attività in talune fasce orarie).
Il quadro normativo di riferimento è rappresentato dalla L. 26 ottobre 1995, n. 447 (Legge quadro sull’inquinamento acustico) che per inquinamento acustico (v. art. 2, comma 1, lett. a) intende «l’introduzione di rumore nell’ambiente abitativo o nell’ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell’ambiente abitativo o dell’ambiente esterno o tale da interferire con le legittime fruizioni degli ambienti stessi» (peraltro, già prima dell’entrata in vigore di detta normativa il D.P.C.M. 1 marzo 1991, art. 2 dettava «Limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno»).
Il D.P.C.M. 14 novembre 1997 contenente la «Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore» – emanato in attuazione della cennata legge quadro – determina i valori limite di immissione, i valori di attenzione e i valori di qualità, riferiti alle classi di destinazione d’uso del territorio.
Infine è necessario un richiamo al D.L. 30 dicembre 2008, n. 208 che, all’art. 6-ter (Normale tollerabilità delle immissioni acustiche) dispone espressamente: «1. Nell’accertare la normale tollerabilità delle immissioni e delle emissioni acustiche, ai sensi dell’articolo 844 del codice civile, sono fatte salve in ogni caso le disposizioni di legge e di regolamento vigenti che disciplinano specifiche sorgenti e la priorità di un determinato uso.
1-bis. Ai fini dell’attuazione del comma 1, si applicano i criteri di accettabilità del livello di rumore di cui alla L. 26 ottobre 1995, n. 447, e alle relative norme di attuazione».
Se, dunque, come visito l’inquinamento acustico è considerato pericoloso per la salute umana, tanto che il Legislatore ha imposto ai Comuni l’adozione di misure di contenimento delle immissioni rumorose mediante atti di pianificazione, prevenzione, risanamento, misurazione dei limiti delle emissioni sonore (art. 6, L. n. 447 del 1995), ne consegue che sono titolari di una situazione differenziata (in base al criterio accolto in materia ambientale) coloro i quali sai trovino in prossimità dei luoghi interessati, ovvero in una situazione di stabile collegamento con essi.
Questi hanno quindi un interesse concreto ed attuale all’adozione di ogni misura che la legge pone a carico dei Comuni al fine di prevenire danni alla salute in conseguenza dell’esposizione all’inquinamento acustico. L’esigenza di prevenzione connessa all’adozione del piano di classificazione esclude pertanto che gli interessati debbano dar prova del superamento dei limiti legali delle emissioni sonore, che costituisce invece il presupposto per l’adozione dei piani di risanamento acustico ex art. 7, L. n. 447 del 1995.
Né il fatto che un danno da inquinamento acustico si sia già prodotto, e perduri, esonera il Comune dall’adempiere all’obbligo di adottare tutte le misure preventive impostegli dalla legge (T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 12 gennaio 2019, n. 41).
Intervenuta in materia, la giurisprudenza civile (Cass. civ., sez. III, 7 ottobre 2016, n. 20198) ha precisato come la differenziazione tra tutela civilistica e tutela amministrativa mantiene la sua attualità anche a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 6-ter, D.L. n. 208 del 2008, conv., con modif., dalla L. n. 13 del 2009, al quale non può aprioristicamente attribuirsi una portata derogatoria e limitativa dell’art. 844 c.c., con l’effetto di escludere l’accertamento in concreto del superamento del limite della normale tollerabilità, dovendo comunque ritenersi prevalente, alla luce di una interpretazione costituzionalmente orientata, il soddisfacimento dell’interesse ad una normale qualità della vita rispetto alle esigenze della produzione
Poiché gli artt. 2 e 32 della Costituzione individuano il diritto alla salute quale diritto fondamentale dell’individuo e l’art. 844 c.c. disciplina le immissioni anche rumorose nei rapporti tra privati, esprimendo il principio di riferimento della normale tollerabilità, non vi sono ostacoli all’applicabilità del criterio comparativo differenziale per determinare la soglia dell’intollerabilità anche nei rapporti tra i privati ed i concessionari della pubblica amministrazione, che comunque sono tenuti ad osservare gli standards ambientali.
Conseguentemente il citato art. 844 c.c., quale norma che disciplina in generale le immissioni, detta un parametro di riferimento che può essere utilmente applicato analogicamente anche ai rapporti con il concessionario della pubblica amministrazione.
Si consideri, ancora, che l’art. 9, L. quadro n. 447/1995 ha ad oggetto l’adozione di ordinanze contingibili e urgenti a tutela della salute pubblica o dell’ambiente allorché si tratti di «ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività».
L’utilizzo di tale particolare potere di ordinanza assume carattere pressoché doveroso (in ciò decisamente differenziandosi rispetto ad altri poteri di ordinanza extra ordinem ed in particolare dalle ordinanze sindacali ex artt. 50 e 54, D.Lgs. n. 267 del 2000) in ipotesi di superamento dei valori limite accertato dalle competenti Agenzie Regionali di Protezione Ambientale, tenuto conto sia che quest’ultimo – ontologicamente (per espressa previsione dell’art. 2 della stessa L. n. 447 del 1995) – rappresenta, in sé, una minaccia per la salute pubblica, sia che la Legge-quadro sull’inquinamento acustico non configura alcun potere di intervento amministrativo ordinario che consenta di ottenere il risultato dell’immediato abbattimento delle emissioni ancora inquinanti (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 27 maggio 2019, n. 837).
In altre parole: «l’accertata presenza di un fenomeno di inquinamento acustico appare sufficiente a concretare l’eccezionale ed urgente necessità di intervenire a tutela della salute pubblica, con lo strumento previsto (soltanto) dall’art. 9, comma 1, della citata L. quadro n. 447 del 1995 (vd. Cons. St., sez. V, 10 febbraio 2010, n. 670). Va, poi, prestata adesione a quell’orientamento interpretativo secondo cui la tutela della salute pubblica non presuppone necessariamente che la situazione di pericolo involga l’intera collettività, ben potendo richiedersi tutela, con detto strumento, anche ove sia in discussione la salute pubblica di una singola famiglia, o anche di una sola persona (cfr.: T.A.R., Napoli, sez. III, 13 maggio 2016 , n. 2457)» (T.A.R. Friuli-V. Giulia, Trieste, sez. I, 29 gennaio 2019, n. 47).
Ai sensi dell’art. 9 cit., infine, spetta al sindaco e non ai dirigenti comunali, la competenza ad adottare ordinanze per il contenimento o l’abbattimento delle emissioni sonore, compresa l’inibitoria totale o parziale di determinate attività (trattandosi di un provvedimento che non rientra tra i poteri ordinari di controllo in materia di inquinamento acustico ma consiste in un provvedimento contingibile e urgente) (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 7 marzo 2017, n. 382).
Orbene, nel solco di questi principi di diritto, la sentenza in esame afferma – tra l’altro – come sia rimessa al Comune (che pur non può introdurre limiti più stringenti di quelli previsti dal Legislatore nazionale con la richiamata Legge-quadro) la potestà di disporre misure che, pur non vietando in se immissioni sonore oltre una certa soglia, vietino le attività comunque nocive per la quiete e la tranquillità (o pubblica o privata) indipendentemente dal loro livello acustico.
