Esecuzione degli obblighi nascenti da convenzione urbanistica: come stabilire il decorso del termine di prescrizione
di Michele Deodati – Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale
Convenzione urbanistica con scomputo degli oneri di urbanizzazione
Un privato ha stipulato con il competente Comune una convenzione urbanistica per l’attuazione di un piano particolareggiato che prevedeva l’obbligo di cessione al Comune delle aree relative alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Il privato aveva diritto al parziale scomputo degli oneri di urbanizzazione a fronte dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria, consistenti nella costruzione del corpo stradale, dei marciapiedi e relative pavimentazioni, delle reti di smaltimento delle acque bianche e nere, della rete di distribuzione dell’acqua potabile, dell’energia elettrica, del gas, dell’impianto di pubblica illuminazione.
In seguito, il privato presentava certificato di regolare esecuzione delle opere, ma il Comune non ha provveduto allo svincolo della fidejussione per varie criticità sorte in ordine all’esecuzione delle opere, ritenuta solo parziale, per cui occorreva prevedere un versamento da parte del privato.
Convenzioni urbanistiche e loro esecuzione, una questione di giurisdizione: ordinaria o amministrativa?
Il Collegio di primo grado e poi anche quello d’appello (Sentenza del Cons. di Stato n. 2532/2020), hanno ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, facendo leva sul disposto dell’art. 133 del comma 1, lett. a), n. 2), D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, per il quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, le controversie in materia di “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni”; ai sensi della lett. f) sono devolute alla giurisdizione esclusiva “le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio”. Anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato e della Suprema Corte di Cassazione militano in questo senso, riconoscendo che tali disposizioni radicano chiaramente nel giudice amministrativo la giurisdizione in tema di convenzioni urbanistiche, quali accordi integrativi di provvedimenti amministrativi, anche con riferimento alla loro corretta esecuzione.
Nel caso, è emersa la contestazione circa la richiesta del Comune di pagamento degli oneri di urbanizzazione, che erano stati scomputati al momento della convenzione, a seguito dell’affermato inadempimento di parte degli obblighi convenzionali. Anche sotto tale profilo la controversia si deve ritenere rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in base al consolidato orientamento giurisprudenziale per cui le controversie attinenti alla determinazione e liquidazione degli oneri concessori sono riconducibili a quegli aspetti dell’uso del territorio costituenti prerogativa della P.A., e per questo riservate alla giurisdizione esclusiva del G.A., ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a.
Decorso della prescrizione per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione: la giurisprudenza
Per consolidata giurisprudenza, la scadenza del termine per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento, in base all’art. 2935 c.c., per cui “la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”, inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2946 c.c. (Cons. Stato Sez. IV, 14 maggio 2019, n. 3127; Cons. Stato Sez. IV, 14 maggio 2019, n. 3126). Il Comune, una volta consumato il termine di validità della convenzione, ha dunque dieci anni di tempo per poter azionare i diritti ivi previsti (Cons. Stato Sez. IV, 15 ottobre 2019, n. 7008). Ne deriva che – in assenza di formali intimazioni da parte del Comune o della proposizione di una eventuale azione di adempimento degli obblighi derivanti dalla Convenzione o, ancora, in mancanza della escussione della fideiussione appositamente stipulata – decorsi dieci anni dalla scadenza, tale termine può considerarsi decorso.
Il Collegio d’appello, nella sentenza n. 2532/2020, ha richiamato anche l’orientamento giurisprudenziale consolidato per cui gli atti con i quali la Pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta al termine di prescrizione decennale; nel corso del rapporto concessorio, dunque, la Amministrazione può rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo del contributo di concessione, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2946 c.c., decorrente dal rilascio del titolo edilizio.
Nel caso affrontato dalla Sentenza del Cons. di Stato n. 2532/2020, il Comune ha richiesto il pagamento di somme, quali oneri di urbanizzazione ritenuti illegittimamente scomputati per la mancata completa realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, quando era decorso il termine di prescrizione decennale dalla scadenza della convenzione e dalla conclusione dei lavori.
La questione dell’onere della prova nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
Quanto all’onere della prova, poiché si tratta di controversia rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, devono essere applicati i principi dell’onere della prova in materia di diritti soggettivi, con la conseguenza che il creditore cui venga eccepita la prescrizione ha l’onere di allegare e provare il compimento dell’atto interruttivo (cfr. Cass. civ. Sez. III, 5 novembre 2013, n. 24799). L’interruzione della prescrizione, in replica all’eccezione di prescrizione formulata dal debitore – secondo il Consiglio di Stato – configura una controeccezione mirante a paralizzare l’eccezione avversaria, assimilabile ad un’eccezione in senso stretto, e pertanto, il controeccipiente ha l’onere non solo di provare i fatti su cui si fonda, ma anche di controdedurli. A tal proposito, si richiama la sentenza della Cass. civ., Sez. II, 27 giugno 2002, n. 9378, per cui in mancanza di controdeduzioni tali fatti non potrebbero neppure essere rilevati d’ufficio dal giudice anche se la prova del fatto fosse acquisita al processo.
Nel caso di specie, la mancanza di qualsiasi riferimento alla interruzione della prescrizione negli atti difensivi del Comune comporta di per sé la fondatezza della eccezione di prescrizione. Di conseguenza, non assumono più alcun rilievo le questioni attinenti alla corretta esecuzione degli obblighi nascenti dalla convenzione urbanistica, in quanto l’avvenuta prescrizione ha comportato che di tali obblighi non si possa più chiedere l’adempimento, e si debba invece procedere a svincolare la fidejussione a suo tempo stipulata proprio a garanzia del corretto adempimento di tali obblighi.
