Con specifico riferimento all’obbligo di ripubblicazione del piano a seguito delle modificazioni che possono essere introdotte dalla Regione al momento dell’approvazione, che occorre distinguere le modifiche “obbligatorie” (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l’adozione di standards urbanistici minimi) da quelle “facoltative” (consistenti in innovazioni non sostanziali) e da quelle “concordate” (conseguenti all’accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate dal Comune). Mentre, infatti, per le modifiche “facoltative” e “concordate”, ove superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato, sussiste l’obbligo della ripubblicazione da parte del Comune, diversamente, per le modifiche “obbligatorie” non sorge tale obbligo, poiché proprio il carattere dovuto dell’intervento regionale rende superfluo l’apporto collaborativo del privato, superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede regionale e comunale, come risulta essersi verificato nella fattispecie in esame
Pubblicato il 05/12/2019
N. 01027/2019 REG.PROV.COLL.
N. 01000/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1000 del 2017, proposto da
Legambiente Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Emanuela Beacco e Pietro Garbarino, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi e domicilio fisico presso lo studio del secondo in Brescia, Via Malta n. 3;
contro
Comune di Manerbio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv.to Mauro Ballerini, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi e domicilio fisico presso il suo studio in Brescia, Via della Stazione n. 37;
nei confronti
Minervium Logistics S.r.l. – in liquidazione, Serenissima Società di Gestione del Risparmio (SGR) S.p.A. quale gestore del Fondo di Investimento Immobiliare di tipo chiuso riservato, non costituitisi in giudizio;
Serenissima Sgr S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe e Giovanni Onofri, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi e domicilio fisico presso il loro studio in Brescia, Via Ferramola n. 14;
per l’annullamento
– DELLA DELIBERAZIONE GIUNTALE 26/6/2017 N. 69, RECANTE L’ESAME, LE CONTRODEDUZIONI ALLE OSSERVAZIONI E L’APPROVAZIONE DEFINITIVA DEL PIANO ATTUATIVO A DESTINAZIONE PRODUTTIVA ADT 2, UMI 2A, E DI TUTTI I RELATIVI ALLEGATI;
– DELLA DELIBERA DI GIUNTA COMUNALE DI ADOZIONE DEL PIANO (N. 118 DEL 5/12/2016);
– PER QUANTO OCCORRER POSSA, DEL PIANO DI GOVERNO DEL TERRITORIO, APPROVATO CON DELIBERAZIONE CONSILIARE 18/8/2009 N. 48, E DELLE SUCCESSIVE VARIANTI;
– IN PARTICOLARE, DELLLA CD. QUARTA VARIANTE, APPROVATA IN VIA DEFINITIVA CON DELIBERAZIONE CONSILIARE 22/6/2016 N. 29;
– OVE OCCORRA, DELL’EVENTUALE CONVENZIONE SOTTOSCRITTA TRA LE PARTI E DELL’ATTO DI VOLTURA DEL PIANO ATTUATIVO.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Manerbio e di Serenissima Sgr S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2019 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
A Riferisce parte ricorrente che, con l’impugnata deliberazione giuntale n. 69/2017, il Comune di Manerbio ha approvato un Piano Attuativo per realizzare un polo logistico in una zona di campagna: il Documento di Piano aveva previsto l’Ambito di Trasformazione (AdT) 2 – di superficie territoriale complessiva di 179.180 mq. – ripartito nelle tre Unità Minime di Intervento (UMI) 2a, 2b e 2c. Il Piano contestato disciplina l’attuazione del primo stralcio funzionale.
B. Rappresenta altresì Legambiente, in punto di fatto, che:
– i lotti della controinteressata (catastalmente identificati al foglio 14 mappali 1, 158, 204, 206, da 210 a 230, 288 ed al foglio 5 mappale 107), localizzati a nord del tessuto consolidato produttivo, sono collegati da strette strade di campagna, incapaci di sostenere il traffico della nuova previsione urbanistica (cfr. doc. 3);
– i medesimi si trovano all’interno di un “contesto particolarmente significativo e delicato” dal punto di vista archeologico, paesaggistico ed ambientale, tutelato anche dagli strumenti sovraordinati;
– i mappali interessati dagli ambiti funzionali 1 e 2 rientrano in uno dei siti archeologici individuati dalla Carta archeologica della Lombardia, per cui l’area è stata sottoposta a vincolo dal PGT del 2009 (cfr. relazione urbanistica – doc. 5, ed estratto VAS 3.6.4);
– il Piano include al suo interno l’edificio rurale denominato Cascina Monasterino (destinato all’eliminazione secondo il progetto originario) che conserva leggibili le tracce dell’ex Monastero di Santa Maria della Colomba, eretto in piena campagna tra Manerbio e Porzano (per il suo valore – con testimonianze risalenti al 1.140 – la Cascina è tutelata dall’art. 62 del PTCP e la Soprintendenza ha avviato l’iter per apporvi un vincolo di tutela diretto ed indiretto);
– i lotti, attualmente utilizzati per fini agricoli, seminativi e per culture orticole di pregio (cfr. documentazione fotografica – doc. 3), sono classificati dal PTCP quali “Aree della ricostruzione polivalente dell’agroecosistema”, e sono soggetti all’art. 48 delle relative NTA (docc. 12, 15);
– l’ambito AdT 2 è attraversato dalla strada storica per Porzano, un percorso rurale “di prevalente valore fruitivo e visivo percettivo” (cfr. tavola allegata quale doc. 14 e doc. 16, pag. 105), mentre il fianco nord ovest della Cascina ospita un filare di specie pregiate tipiche della campagna bresciana (cfr. relazione Fasser doc. 17), iscritto nella cartografia della Rete Ecologica Comunale tra gli Elementi Ambientali Rilevanti, e protetto dall’art. 39 delle NTA del PTCP (doc. 15);
– a ridosso del tracciato rurale si trova anche il vaso Moloncello, facente parte del Reticolo Idrico Minore di Manerbio e avente le caratteristiche di un fontanile;
– i terreni sono classificati nella “Carta Geologica per le azioni di Piano” come ambiti “3c – area caratterizzata da grado di vulnerabilità della falda sotterranea alto” e “3d.2 – Area caratterizzata da grado di vulnerabilità della falda sotterranea alto situata sul livello fondamentale della pianura, comprese le depressioni di cava”, soggetti come tali ad indagine idrogeologica;
– la UMI 2b di PGT è attraversata da elementi della rete ecologica (varchi insediativi a rischio), in corrispondenza dei quali, ai sensi dell’art. 52 delle NTA del PCTP “è necessario preservare l’intorno da ulteriore consumo del suolo e, ove previsto dalle Reti Ecologiche Comunali, intervenire per ripristinare la continuità ecologica presso interruzioni antropiche già esistenti.” (docc. 15 e 39);
– a sud, a circa due metri dal perimetro del Piano, si trova il muro di Finchimica sSa, un’azienda che produce elementi chimici per l’agricoltura, ed è a rischio di incidente rilevante.
C. In data 24/11/2016 la controinteressata Minervium ha rassegnato il progetto per l’attuazione del primo stralcio del polo logistico, il quale prevedeva:
• la nuova riperimetrazione delle UMI di PGT 2b e 2c che compongono l’Ambito di Trasformazione 2, mediante frazionamento della UMI 2b (poi rinominata UMI 2a) in Ambito Funzionale 1 e 2 (doc. 19);
• la realizzazione sulle due unità di tre edifici destinati ad ospitare i magazzini di logistica, distinti in A (32.123,50 mq. di superfice coperta), B (25.994,98 mq.) e C (5.448,70 mq.);
• la disciplina (a mezzo convenzione) del solo Ambito Funzionale 1, con la realizzazione di uno dei tre capannoni del futuro polo logistico che ospiteranno magazzini dell’altezza massima di 17 metri, con annessi parcheggi e spazi di manovra per gli autotreni e per le auto dei dipendenti e le aree verdi (doc. 9);
• la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria (tra cui l’ampliamento della strada per Porzano) e secondaria (parcheggi e verde pubblico, a scomputo oneri);
• la tombinatura di buona parte del Vaso Moloncello per costruire una rotonda;
• la demolizione della Cascina Monasterino.
D. Dopo l’adozione del dicembre 2016, Minervium (in difficoltà finanziaria) ha conferito le aree di cui si discorre nel Fondo di Investimento denominato Leonida, gestito da Serenissima Sgr S.p.a. (che ne ha chiesto la voltura). Con atto del 22/5/2017, la Soprintendenza ha avviato l’iter per l’apposizione di un vincolo diretto ed indiretto sull’ex Cascina Monasterino (doc. 22).
E. Rappresenta Legambiente che, alla luce di tale sopravvenienza, l’amministrazione ha introdotto modifiche sostanziali in sede di approvazione definitiva del Piano, tenuto conto che nuova previsione inibisce il previsto abbattimento della Cascina (tavola – doc. 23), con riduzione e nuova distribuzione interna delle aree a parcheggio individuate quali standard urbanistici e monetizzazione della quota non reperita.
F. Premessa la propria legittimazione quale Associazione impegnata nell’attività di tutela e valorizzazione della natura e dell’ambiente, la ricorrente impugna gli atti in epigrafe, deducendo i seguenti motivi in diritto:
1. Inosservanza dell’art. 9 della Costituzione, violazione e falsa applicazione della L.r. 12/2005, del D. Lgs. 42/2004, eccesso di potere per lesione dei principi della pianificazione urbanistica, irragionevolezza, sviamento, illogicità e contraddittorietà, difetto di motivazione, in quanto:
• la Soprintendenza ha dato impulso al procedimento di apposizione del vincolo sul fabbricato rurale ex Cascina Monasterino, per salvaguardare la luce e le visuali prospettiche del bene culturale;
• il presupposto fondamentale per la miglior fruizione è la sua osservazione da angoli prospettici sufficientemente ampi, mentre con l’attuazione del progetto di Piano la Cascina risulterà “schiacciata” e “mascherata” dai 3 ingombranti corpi di fabbrica;
• l’amministrazione avrebbe dovuto rivedere le scelte pianificatorie per un’adeguata salvaguardia del bene, vagliando l’opportunità di una revisione dello strumento urbanistico generale che contempla la trasformazione dei lotti e li classifica a sensibilità paesistica bassa (continuando a prevedere la demolizione completa della Cascina, ritenuta di importanza trascurabile).
2. Violazione della Convenzione di Arhus, della L. 1150/42, della L.r. 12/2005, lesione dei principi di pianificazione e partecipazione, eccesso di potere per sviamento, dato che:
• in sede di approvazione definitiva sono stati modificati i parametri indicati nella convenzione urbanistica;
• sulla cessione dello standard (artt. 3 e 10), si è prevista una monetizzazione del verde pubblico pari a 1.083,83 mq e una sostanziale riduzione della strada a servizio parcheggi che passa da 1.841,05 mq a 863,72 mq; sono mutati sensibilmente gli importi previsti per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, per il contributo aggiuntivo (artt. 4, 5 e 6) e per la relativa fideiussione; è stata prevista, per le opere esterne, l’esecuzione per stralci funzionali e non più unitaria;
• la rielaborazione complessiva di uno strumento di pianificazione territoriale deve essere accompagnata dalla sua ri-pubblicazione, in ossequio ai principi di pubblicità e trasparenza, e nella specie i ricorrenti non hanno potuto formulare osservazioni alla trasformazione.
3. Violazione e/o falsa applicazione della L. 1150/1942, del D. Lgs. 267/2000, degli artt. 8, 9, 12, 13, 14 e 16 della L.r. 12/2005, della L.r. 31/2014, inosservanza degli artt. 21 e 7 del Documento di Piano del PGT, eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento e contraddittorietà, manifesta abnormità ed erroneità della scelta amministrativa, in quanto:
• l’amministrazione si è avvalsa dello strumento della variante alla strumento urbanistico vigente, eludendo il divieto di consumo di suolo prima dell’adeguamento previsto dal legislatore regionale (e comunque della definizione nel PGT);
• l’Ambito è stato frazionato dal PGT in UMI 2a, 2b, 2c, accordando la possibilità di singole convenzioni urbanistiche autonome, mentre il Piano attuativo ha rinominato UMI b in UMI a con suddivisione in due 2 stralci (A.1 e A.2), senza alcun coordinamento tra di loro;
• contrariamente a quanto impone l’art. 21 delle NTA, l’amministrazione ha parcellizzato la trasformazione del territorio, senza un disegno di pianificazione unitario delle azioni e delle opere, indispensabile per assicurare la sostenibilità urbanistica, ambientale, infrastrutturale dell’intervento su una consistente porzione di suolo libero in un contesto ambientalmente fragile;
• si impugna l’art. 21 delle NTA nella denegata ipotesi in cui si ritenesse che la norma non imponga detto disegno unitario;
• l’art. 21.1 delle NTA (doc. 2) subordina la trasformazione dell’AdT 2 all’ampliamento della strada di collegamento fino alla rotatoria sulla SP-BS 668 Lenese (punto 1. lett. b), quale opera infrastrutturale necessaria (ancorché non sufficiente) per far fronte al futuro carico viabilistico;
• il Piano dei Servizi/Mobilità Progetto – al fine di garantire la corretta e sicura trasformazione dell’ambito della strada per Porzano anche in previsione della attuazione dell’Ambito AdT 16 – posiziona la rotatoria di innesto a nord, in prossimità del collegamento con la SP 668 Lenese (docc. 25 e 26);
• nel piano attuativo gravato, la rotatoria (prevista quale opera di urbanizzazione primaria a scomputo) viene, senza congrua motivazione, collocata più a sud, a servizio delle due UMI dell’intervento (doc. 19);
• la ricollocazione configura una variante al progetto di mobilità elaborato dal pianificatore con il Piano dei Servizi, non rientrante nella tolleranza indicata all’art. 7 delle NTA (secondo cui le indicazioni di viabilità contenute nei documenti di Piano possono essere “precisate, integrate o modificate in sede di progetto esecutivo dell’opera o di piano urbanistico attuativo, pur mantenendosi all’interno delle previste fasce d’arretramento e di rispetto stradale”;
• le censurate modifiche avrebbero imposto l’adozione di apposita variante, sulla cui approvazione si sarebbe dovuto esprimere il Consiglio Comunale.
4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 del D. Lgs. 42/2004, dell’art. 16 della L. 1150/42, del DPCM 12/5/2005, della DGR 8/11/2002 n. 7/11045, delle linee guida approvate con DGR 22/12/2011, eccesso di potere per elusione del Piano Territoriale Paesistico approvato con deliberazione del Consiglio regionale 19/1/2010 n. VII/951, inosservanza del PTCP e dell’art. 16 delle NTA del PGT, eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta, dal momento che:
• il Piano non contiene valutazioni di carattere paesaggistico, adducendo che l’ambito presenta scarse presente arboree e che la Cascina è di scarso interesse architettonico;
• come anticipato in precedenza, l’area è sottoposta a vincolo archeologico (per la Cascina oggetto di salvaguardia), è attraversata dal tracciato storico per Ponzano (un percorso rurale “di prevalente valore fruitivo e visivo percettivo” secondo il PTCP), ospita filari, è attraversata da un varco della RER (Rete Ecologica Regionale);
• l’art. 142 lett. m) del D. Lgs. 42/2004 riconosce l’interesse paesaggistico delle zone di interesse archeologico, mentre gli indirizzi di tutela del PTCP (doc. 16) impongono la tutela dei tracciati evitando interferenze e la compromissione della visuale, mentre gli eventuali ampliamenti devono soggiacere a una verifica di compatibilità;
• il Piano è sprovvisto della relazione paesistica, richiesta dagli artt. 35 e 39 del PRT (doc. 37), dall’art. 70 del PTCP (doc. 15) e dall’art. 16 comma 1 lett. f) delle NTA del PGT tra la documentazione da allegare al progetto (doc. 38, pagina 20).
5. Falsa applicazione della L.r. 12/2005, del PTCP, dell’art. 16 delle NTA del PGT, violazione del PTR, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, dato che:
• il governo del territorio si sviluppa con strumenti pianificatori di livello decrescente (regionale, provinciale e comunale) e il livello superiore si sovrappone a quello inferiore, con valore di orientamento, indirizzo e coordinamento;
• l’area in esame è attraversata da elementi della RER ed è classificabile tra i varchi insediativi a rischio (doc. 39), per i quali l’art. 52 delle NTA del PTCP chiede di preservare l’intorno da ulteriore consumo di suolo, evitando la saldatura dell’urbanizzato (la massima riduzione consentita dell’areale, per l’introduzione di nuovi Ambiti di Trasformazione, è pari al 10%); per le nuove infrastrutture viabilistiche, qualora sia dimostrata l’impossibilità di una diversa localizzazione, devono essere previste misure adeguate di mitigazione e compensazione ambientale;
• gli atti gravati non hanno tenuto conto della RER, neppure individuata come elemento da tutelare, malgrado la previsione dell’art. 16 comma 1 lett. d) delle NTA del PGT.
6. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 96 del R.D. 25/7/1904 n. 523 e degli artt. 115 e 144 del D. Lgs. 152/2006, che stabiliscono il divieto assoluto di lavori e atti su acque pubbliche, loro alvei, sponde e difese, inosservanza degli artt. 3, 5 ed 8 del Regolamento comunale di Polizia idraulica, in quanto:
• in corrispondenza della rotatoria, il progetto prevede la tombinatura di 50 metri circa del vaso del Moloncello appartenente al reticolo idrico minore (e di altri 70 metri a sud-ovest), in contrasto con la preclusione legislativa;
• l’art. 115 del Codice dell’Ambiente (recepito dal regolamento comunale) vieta la copertura di qualunque corso d’acqua che non sia imposta da ragioni di tutela della pubblica incolumità e dalla necessità di realizzare impianti di smaltimento rifiuti.
7. Violazione della L.r. 4/2016 sulla prevenzione e mitigazione del rischio idrogeologico, falsa applicazione dell’art. 58-bis della L.r. 12/2005, violazione della Carta geologica e del PGT, eccesso di potere per assenza di idoneo studio di fattibilità idraulica, difetto di istruttoria, in quanto:
• la valutazione di compatibilità idraulica è stata effettuata sulla base di una documentazione progettuale lacunosa;
• l’art. 7 della L.r. 4/2016 impone il recepimento – negli strumenti urbanistici e nei regolamenti edilizi – del principio del principio di invarianza idraulica e idrologica per le trasformazioni di uso del suolo (e l’art. 58-bis della L.r. 12/2005 inserisce anche il principio del drenaggio urbano sostenibile);
• l’attuazione del primo stralcio dell’AdT 2 comporta l’impermeabilizzazione di oltre 127.000 mq di terreno, a fronte di un verde permeabile profondo di circa 20.000 mq.;
• la consistente trasformazione coinvolge terreni ad alta vulnerabilità (per i quali la Carta pedologica allegata al PGT indica presenza di falda a ridotta profondità, rilevata attorno al metro, e a drenaggio mediocre) e che la “Carta Geologica per le azioni di Piano” del PGT di Manerbio classifica in “Classe 3c e 3d.2 – Fattibilità con consistenti limitazioni”;
• stante la fragilità del territorio, le Norme Geologiche di Attuazione del PGT, modificate a seguito del recepimento delle osservazioni in sede di VAS (pag. 77 doc. 10) subordinano “la realizzazione di insediamenti produttivi assoggettati alla disciplina di cui all’art. 3 del RR 24.3.3006 n. 4 (per quanto riguarda lo smaltimento di acque di prima pioggia) all’effettuazione di una indagine idrogeologica di dettaglio che accerti la compatibilità dell’intervento con lo stato di vulnerabilità delle risorse idriche sotterranee e, se necessario, dia apposite prescrizioni sulle modalità di attuazione degli interventi stessi”;
• detta indagine non risulta presente tra gli elaborati del Piano attuativo;
• visto l’elevato grado di vulnerabilità della falde ed ai fini del contenimento del rischio idraulico, l’art. 21.1 punto 3 delle NTA impone di prevedere negli interventi di trasformazione: 1) adeguate pavimentazioni impermeabili; 2) il recapito delle acque meteoriche intercettate in appositi bacini di accumulo temporaneo, evitando il convogliamento diretto in fognatura e/o la dispersione casuale nelle zone limitrofe;
• se è vero che lo studio di compatibilità idraulica (doc. 41) allegato al Progetto Attuativo prevede 3 distinti bacini di accumulo per complessivi mc 3.865 di cui mc. 2060 per l’invaso della UMI 2, è del pari vero che detto bacino di laminazione viene collocato in lato nord del capannone A, nell’area destinata a verde permeabile all’interno di una ristretta fascia, a ridosso del corpo di fabbrica A) (doc. 8);
• inoltre, la progettazione è carente di un elemento fondamentale per la messa in sicurezza del comparto insediativo, ossia di un adeguato studio di compatibilità idraulica, che ha assunto a riferimento il tempo di ritorno in 50 anni in luogo dei 100 previsti (a maggior tutela) dal regolamento di Polizia Idraulica di Manerbio (doc. 40, art. 13);
• il vaso recettore Mononcello (recapito finale delle acque di accumulo) non risulta compatibile a ricevere una portata di 20 litri/secondo per ettaro impermeabilizzato, prevista dall’art. 13 della normativa comunale;
• si chiede una verificazione che acclari l’insostenibilità dell’intervento da un punto di vista idraulico.
8. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e sviamento, in quanto:
• i soli capannoni previsti per l’AdT sviluppano una cubatura complessiva di oltre 800.000 mc.;
• il giudizio di elevata accessibilità infrastrutturale, espresso nella relazione illustrativa del Piano (pag. 4), è smentito sul piano fattuale, in quanto l’area oggi è priva di collegamenti con arterie di grande comunicazione;
• anche se l’area è a nord ovest del casello autostradale A21 di Manerbio, il Piano non prevede alcuna bretella di collegamento diretto tra il casello e il polo logistico (doc. 25);
• la SP 668 “Lenese” è già carica di traffico (600 veicoli/ora) con carreggiata unica sui due sensi di marcia, per cui si rivela inidonea rispetto a un insediamento di simili dimensioni (cfr. Piano Urbano del Traffico – doc. 42);
• le opere per l’allacciamento con l’autostrada A21 costituiscono soltanto un’idea, senza progetti, accordi o risorse, per cui i TIR diretti al polo logistico dovrebbero procedere su strade esterne compiendo il giro completo dell’abitato urbano;
• la controinteressata si impegna soltanto a realizzare la viabilità nord e il collegamento con la SP 668, mentre nulla è previsto per raggiungere l’autostrada, tra l’altro in violazione delle previsioni del Piano dei servizi che prevedevano un rafforzamento del collegamento di innesto con la A21;
• l’amministrazione non ha effettuato alcuna valutazione sui flussi di traffico pesante (per lo più autotreni), e i pochi dati forniti per il transito sulla “Lenese” (1.500 veicoli/giorno) sono in conflitto frontale con quelli del Piano del Traffico più datato (600 veicoli/ora);
• è insufficiente la misura compensativa del deflusso del traffico in entrata e uscita dalla A21 sulla SP 668 (punto 5.2 relazione ambientale), tramite adeguamento dell’arteria esistente.
9. Violazione della direttiva Seveso bis, del principio di precauzione, inosservanza del documento ERIR/VAS, in quanto su un sito RIR (rischio di incidente rilevante) Finchimica utilizza nel ciclo produttivo sostanze tossiche e pericolose, e l’elaborato predisposto dopo un’esplosione intervenuta nel 2000 (Piano di emergenza) fornisce precise indicazioni per minimizzare gli effetti diretti del rischio industriale (pianificazione congiunta dello sviluppo di aree produttive e infrastrutture, non ammissibilità di attività che peggiorino le condizioni ambientali già molto critiche, salvo riduzione con misure preventive e mitigative adeguate).
10. Violazione degli artt. 1 e 2 della L.r. 31/2014, eccesso di potere per difetto di istruttoria, restando ignoto se la variante n. 4 comporti nuova occupazione di suolo in contrasto con la normativa evocata, e se sia stato accertato il relativo presupposto tecnico.
G. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Manerbio e la controinteressata, formulando eccezioni in rito e chiedendo la reiezione del gravame nel merito.
Nella memoria depositata a mezzo PAT il 24/1/2019, Serenissima ha osservato tra l’altro che l’UMI 2a del comparto de quo ha una superficie di mq. 69.472,17, con SLP ammessa di mq. 55.588,74 e con SC consentita di mq. 34.736,09 (cifra poi corretta in mq. 41.683,30 a pag. 4 del doc. 6 comunale); viceversa il piano attuativo impugnato prevede misure assai inferiori e precisamente mq. 32.123,50 di SLP e mq. 32.123,50 di SC. Il medesimo, inoltre, figura rigorosamente all’interno della zona produttiva del PGT e non riguarda in alcun modo una zona agricola (cfr. art. 21 NTA del PGT – doc. 2 del Comune).
H. Con ordinanza presidenziale 7/12/2017 n. 378, è stato ordinato un deposito documentale. Con ordinanza collegiale 1/3/2019 n. 200 questo T.A.R. – sollecitato con istanza di prelievo ex art. 71 comma 2 Cpa – ha dichiarato l’insussistenza dei presupposti per la decisione della causa mediante sentenza in forma semplificata, rinviando al Presidente per la fissazione della data di trattazione del merito della lite.
I. Alla pubblica udienza del 6/11/2019 il gravame introduttivo è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.
DIRITTO
La ricorrente censura gli atti di approvazione, per stralci, di un Piano attuativo a destinazione produttiva.
LE ECCEZIONI IN RITO
0. Ad avviso della difesa comunale sussiste il difetto di legittimazione e di interesse alla proposizione del ricorso, in ragione della mancata violazione della disciplina regionale in tema di consumo di suolo e della persistenza negli anni di una destinazione produttiva, in un ambito non gravato da vincolo di natura ambientale.
0.1 L’eccezione è infondata, perché i profili introdotti afferiscono al merito del gravame e saranno affrontati con l’esame delle singole censure sollevate.
IL MERITO
1. Il primo motivo, relativo all’omesso adeguamento degli strumenti di programmazione urbanistica all’iniziativa promossa dalla Soprintendenza sull’ex Cascina Monasterino, è privo di pregio giuridico.
1.1 L’amministrazione e la controinteressata si sono adeguate al proposito manifestato dalla Soprintendenza con nota 22/5/2017, che ha specificato il bene interessato dalla dichiarazione di interesse culturale (individuato con il colore rosso) e ha perimetrato (con il colore azzurro) una zona di rispetto oggetto di tutela indiretta con prescrizioni, per garantire condizioni di ambiente e decoro, salvaguardia e conservazione. Dunque l’Ente locale ha stralciato dal Piano attuativo l’area che ospita l’ex Cascina Monasterino e si è attenuto alle determinazioni della Soprintendenza: la demolizione del bene è stata soppressa, e tutta l’area gravata da vincolo indiretto è stata interdetta all’edificazione nei limiti imposti dalla Soprintendenza (cfr. decreto 19/9/2017 in atti, che ha riconosciuto la possibilità di realizzare “percorsi stradali e opere ad essi attinenti quali: parcheggi, marciapiedi, etc.”). L’affermata interferenza per effetto dell’edificazione dei 3 corpi di fabbrica previsti non è documentata con rappresentazioni o simulazioni significative, mentre l’amministrazione non è tenuta a revisionare e a ridimensionare scelte pianificatorie che risultano compatibili con la tutela imposta dalla Soprintendenza, salvi gli adeguamenti conseguenti all’apposizione del vincolo diretto e indiretto. Nella controdeduzione n. 1 (allegato A alla deliberazione giuntale impugnata n. 69/2017 – doc. 1 Comune) si ripercorre la vicenda, si dà atto dei vincoli e delle prescrizioni introdotte a tutela del bene culturale, e dell’introduzione di modifiche non sostanziali al progetto in recepimento del parere della Soprintendenza.
2. Il secondo motivo, con il quale l’esponente si duole dell’omessa ripubblicazione del Piano, non è passibile di positivo scrutinio.
2.1 La quaestio iuris va anzitutto esaminata alla luce dell’orientamento giurisprudenziale che è costante nel ritenere necessaria la ripubblicazione del Piano allorché, in un qualunque momento della procedura che porta alla sua approvazione, vi sia stata una rielaborazione complessiva, e cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono (cfr. T.A.R. Veneto, sez. I – 8/4/2019 n. 421, che richiama i precedenti dell’organo di appello; Consiglio di Stato, sez. IV – 19/11/2018 n. 6484, che ha richiamato l’indirizzo per il quale si “… esclude che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree”).
2.2 Le modifiche introdotte dal Comune sono consequenziali (e limitate) all’apposizione del vincolo diretto e indiretto, che non ha determinato sensibili alterazioni delle linee fondamentali dello strumento attuativo. Nello specifico, la superficie lorda di pavimento è rimasta invariata (cfr. controdeduzione all’osservazione n. 1) e come sostenuto dalla stessa ricorrente nell’esposizione in fatto si registra una risistemazione degli standard, con monetizzazione del verde pubblico e riduzione dei parcheggi previsti. Peraltro, dal raffronto tra la planimetria generale dei 2 progetti, adottato e approvato (doc. 17 e 18 Comune) traspare – quale unica innovazione – il mantenimento della Cascina secondo le indicazioni della Soprintendenza, mentre la restante conformazione del Piano permane sostanzialmente inalterata.
2.3 Non va sottaciuto altresì il consolidato orientamento per cui <
3. Anche la terza doglianza non si rivela persuasiva.
3.1 Si premette che la L.r. 31/2014 ha l’obiettivo di contenere il consumo di suolo e, a tal fine, prevede che gli strumenti di governo del territorio orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 21/8/2019 n. 1915). Come ha statuito questa Sezione (cfr. sentenza 20/2/2017 n. 247) <
3.2 Nel caso di specie l’area di cui si controverte è a destinazione produttiva, come risulta dall’art. 21 delle NTA del PGT (doc. 38 ricorrente), che pone l’Ambito di Trasformazione 2 a completamento del Tessuto Urbano Consolidato (TUC) in posizione settentrionale. Al par. 1 della controdeduzione 5 si afferma che “l’attuazione dell’AdT 2, area produttiva oggetto del P.A., non costituisce consumo di suolo nel P.G.T. vigente, ma ricade all’interno del perimetro urbano consolidato, in quanto previsto nel P.G.T. precedente e nel P.R.G. fin dagli anni novanta”. Il certificato storico di destinazione urbanistica (doc. 22 Comune) attesta l’edificabilità dell’area fin dal precedente PRG approvato con DGR n. 47596 del 29/12/1999. Non può essere dunque invocata la L.r. 31/2014 non trattandosi di “trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio” (cfr. art. 2 comma 1 lett. c) della L.r. 31/14).
3.3 Non convince neppure la deduzione che assume illegittima la mancanza di un disegno unitario.
L’art. 21 delle NTA del PGT dispone il frazionamento dell’Ambito in Unità Minime di Intervento, stabilisce che queste ultime potranno formare oggetto di “singole convenzioni urbanistiche autonome”, sancisce il carattere non vincolante della loro estensione ammettendo la possibilità di Piani attuativi “con perimetrazione diversa tra le tre diverse UMI a condizione che venga dimostrata l‘autonomia e la funzionalità delle opere urbanizzative”. Il Comune aderisce quindi a un approccio duttile nell’attuazione delle previsioni, senza che la suddetta impostazione provochi incongruenze o rischi di insostenibilità degli interventi, i quali dovranno singolarmente rispondere a canoni di funzionalità.
3.4 Quanto alla modifica del Piano dei Servizi, il Comune ha allegato un estratto del PGT che individua la pregressa collocazione della rotatoria e quella contemplata dal Piano attuativo (doc. 19), dalla quale traspare il suo spostamento a sud sul sedime dell’Ambito di Trasformazione, secondo una soluzione viabilistica ritenuta migliorativa dall’Ente locale: si configura dunque una modifica di dettaglio pienamente ammissibile nella fase attuativa, che non esige l’attivazione dell’iter di variante al Piano dei Servizi.
4. Il quarto motivo, con il quale Legambiente lamenta la mancanza della relazione paesaggistica (elemento obbligatorio) è fondato.
4.1 Legambiente sostiene che il Piano sia sprovvisto della relazione paesistica, richiesta dagli artt. 35 e 39 del PRT (doc. 37), dall’art. 70 del PTCP (doc. 15) e dall’art. 16 comma 1 lett. f) delle NTA del PGT tra la documentazione da allegare al progetto (doc. 38, pagina 20).
Detto ordine di idee è condivisibile.
4.2 L’art. 35 del Piano Territoriale Regionale in atti (parte IV) statuisce al comma 1 che “In tutto il territorio regionale i progetti che incidono sull’esteriore aspetto dei luoghi e degli edifici sono soggetti a esame sotto il profilo del loro inserimento nel contesto e devono essere preceduti dall’esame di impatto paesistico”. I criteri sono enucleati all’art. 39.
L’art. 70 delle NTA del PTCP dispone al comma 4 che negli Ambiti delle Trasformazioni condizionate (definite al comma 1 le “aree prevalentemente inedificate di immediato rapporto con gli ambiti urbani o di contorno a consistenti fenomeni insediativi”) “In caso di pianificazione attuativa i PGT potranno individuare quei piani attuativi che, per la particolare fragilità delle aree di intervento, sia per l’adiacenza ai centri e nuclei storici o preesistenze, sia per i valori percettivi d’insieme o per le particolari caratteristiche fisico-ambientali, dovranno essere corredati da specifici elaborati di analisi paesistica estesi anche alle aree limitrofe a quelle interessate da trasformazione urbanistica, così da poter valutare la coerenza dell’intervento in relazione al contesto”.
Infine, all’art. 16 comma 2 lett. f) delle NTA del PGT è stabilito che ai progetti di Piani attuativi sia allegata, tra gli altri elaborati, una “relazione paesistica in conformità ai disposti di cui alla DGR 8 novembre 2002 n. 7/11045, e allegato piano di contesto paesistico”.
4.3 La relazione paesistica – la cui predisposizione prescinde dall’insistenza dell’intervento in area sottoposta a vincolo – non risulta elaborata e quindi non è rintracciabile tra la documentazione in cui si articola il Piano attuativo impugnato. La circostanza è ammessa dalle parti resistenti, le quali oppongono che la relazione ambientale sostituirebbe adeguatamente quella mancante.
Quest’ultima tuttavia è prodotta in atti (doc. 7 Comune) e affronta numerose tematiche (atmosfera, corpo idrico, suolo e sottosuolo, traffico, rumore, inquinamento luminoso), ma per quanto concerne il “paesaggio e patrimonio culturale” – ai par. 8.3 e 8.4 – si limita a prevedere l’impatto dei capannoni (fino a 15 metri) destinati a costituire una barriera visiva e la frammentazione del territorio provocata dalla realizzazione di nuove strade, nonché la mitigazione mediante la piantumazione di filari lungo gli assi viari e pedonali, siepi e alberi ad alto fusto. Sono previsti accorgimenti per eventuali ritrovamenti di interesse archeologico durante gli scavi. Sorprende la mancanza delle pagine 14 e 15 della relazione – che peraltro comprendono anche la parte relativa all’inquinamento luminoso – ma da un lato il Comune aveva l’onere (rimasto inadempiuto) di premurarsi dell’integrità di un suo documento e dall’altro il contenuto esibito è totalmente privo degli elementi prescritti dalla DGR 8/11/2002 n. 7/11045 (né gli atti difensivi racchiudono argomenti puntuali al riguardo).
4.4 Il Comune e la controinteressata sostengono che i necessari approfondimenti possono essere rinviati alla fase di progettazione dei singoli interventi contemplati dal Piano attuativo. Tale asserzione non è condivisibile, in quanto confligge con il chiaro dettato normativo delle NTA del PGT che esige l’analisi dell’impatto paesaggistico in sede di redazione del Piano (la relazione paesistica è puntualmente enucleata tra gli elaborati da depositare), affinché le opere e in generale le attività esecutive si conformino alle riflessioni sviluppate e alle direttive impartite nel momento della pianificazione.
5. E’ infondato il quinto motivo, sulla mancata valorizzazione della RER. Premesso che eventuali approfondimenti possono essere demandati alla relazione paesistica (cfr. precedente par. 4), va ribadito che l’intervento non contempla nuovo consumo di suolo, come già illustrato esaminando la terza censura. In aggiunta, l’invocato art. 52 delle NTA del PTCP ammette nuove strutture viabilistiche in presenza di misure di mitigazione e compensazione ambientale. Tenuto conto che la previsione del Polo Logistico era già recepita nel PGT, l’art. 16 delle NTA di quest’ultimo giustifica l’intervento in quanto in immediata prossimità con il TUC, mentre risultano previste opere di mitigazione ambientale per ogni profilo di criticità coinvolto (cfr. doc. 7 Comune).
6. Non è meritevole di apprezzamento la sesta doglianza, con la quale Legambiente contesta la tombatura del vaso Moloncello.
6.1 Il Comune ha dato conto del carattere circoscritto dell’intervento (cfr. suo doc. 20). La copertura del corso d’acqua si è resa indispensabile per permettere la realizzazione della rotatoria, alla luce di intuibili ragioni di sicurezza. L’art. 49.4 del regolamento comunale di polizia idraulica (cfr. stralcio doc. 13 del Comune) stabilisce in effetti al par. 5 lett. a) che “Lungo i corsi d’acqua, ferme restando le disposizioni vigenti, è vietata: 1. La copertura o tombinatura fatto salvo per interventi resi necessari per ragioni di incolumità, igiene, salute e sicurezza pubblica”. E’ dunque permessa la copertura dei corsi d’acqua per motivi di incolumità, igiene e sicurezza, mentre gli invocati art. 96 del R.D. 25/7/1904 n. 523 e artt. 115 e 144 del D. Lgs. 152/2006 non possono essere ragionevolmente interpretati nel senso di inibire qualsivoglia intervento di chiusura di un vaso o torrente che sia reso indispensabile dalla realizzazione di un’opera pubblica e sia correlato a profili di salvaguardia della pubblica incolumità (nel caso di specie, per la costruzione della rotatoria).
7. Il settimo motivo, afferente alla prevenzione del rischio idrogeologico e della compatibilità idraulica, è infondato.
7.1 Le questioni dedotte risultano approfondite nello “Studio di valutazione di compatibilità idraulica” che costituisce allegato al Piano attuativo (doc. 41 ricorrente – doc. 14 Comune). Il predetto studio contempla l’analisi pluviometrica, esamina i volumi di laminazione e contiene i report di calcolo. I dati tecnici forniti non risultano contestati con elementi di segno opposto o con una perizia che dimostri la loro inattendibilità, mentre è indagata una curva di possibilità pluviometrica con tempi di ritorno pari a 100 anni (pag. 3). In aggiunta, in sede di VAS sono state impartite puntuali prescrizioni da ARPA Lombardia, tenendo conto dell’elevato grado di vulnerabilità della falda (doc. 23 Comune, pagina 9).
8. L’ottava censura investe le questioni viabilistiche, e si rivela insuscettibile di accoglimento.
8.1 Ha osservato in modo persuasivo la difesa comunale che il Piano attuativo interessa solo l’Unità Minima di Intervento (UMI) 2a, mentre le ulteriori unità saranno attuate successivamente. Se la “Relazione ambientale” (doc. 7 Comune) si sofferma al paragrafo 5 sulle infrastrutture viabilistiche di supporto, nelle controdeduzioni all’osservazione n. 2 (punto 7) l’amministrazione chiarisce che “il P.A. interessa l’AdT 2 UMI 2a, a carico del quale è previsto soltanto il tratto di viabilità in direzione nord, che collega l’ambito con la S.P. 668. Allo stato attuale non è previsto il transito sulla Via Lazio. L’assetto attuale e gli sviluppi futuri della viabilità sono rappresentati nella tavola 2.01, che tuttavia fornisce possibili alternative, dal momento che si valuterà con l’attuazione delle UMI successive e degli AdT adiacenti come proseguire, anche in base all’entità degli oneri dovuti per i singoli interventi.”. Nelle repliche alle osservazioni n. 3 punto 1 si aggiunge che “… in questa prima fase, non è previsto il collegamento diretto con la zona produttiva di Manerbio … che potrà avvenire dalla nuova circonvallazione ad ovest, o dal potenziamento della via Lombardia, ipotesi previste dal PGT vigente. La realizzazione di questi tratti di viabilità è in carico agli Ambiti che verranno attuati in futuro, …”.
8.2 In buon sostanza, il progetto in esame riguarda soltanto l’UMI 2a, e l’esecuzione delle ulteriori previsioni d’Ambito è rinviata. Il quantum di infrastrutture – collegamento con la SP ex SS668 Lenese (a nord) – è stato dunque calibrato alla frazione d’Ambito realizzata (prendendo in esame il conseguente maggior carico indotto), e la scelta appare immune da vizi di irragionevolezza e incongruenza.
9. Il nono motivo, che investe la lesione del principio di precauzione alla luce del limitrofo insediamento Finchimica, è privo di fondatezza.
9.1 La tematica era stata approfondita in sede di elaborazione della VAS connessa al PGT. Come evidenziato dal resistente Ente locale, risale al 2012 uno specifico documento denominato “Elaborato Tecnico Rischio di Incidente Rilevante” (doc. 15), che esamina la questione sotto il profilo delle interferenze tra il nuovo polo logistico e la ditta Finchimica, illustrando gli scenari plausibili in caso di incidente (che non provocherebbe effetti pregiudizievoli al nuovo insediamento produttivo). L’analisi si conclude con l’esclusione di situazioni di incompatibilità territoriale e ambientale rispetto alla presenza di aziende a rischio sul territorio comunale (par. 7), tenuto conto del contenimento delle aree di danno all’interno dei confini dello stabilimento: sarebbe dunque possibile l’insediamento – nella rimanente parte di territorio – di elementi appartenenti a tutte le categorie territoriali di cui al D.M. 9 maggio 2001 (salve alcune precauzioni e mitigazioni).
10. La decima censura non si rivela degna di positiva considerazione. Sulla questione del consumo di suolo il Collegio si è pronunciato in precedenza, tenuto conto che il certificato storico di destinazione urbanistica (doc. 22) attesta un’edificabilità dell’area che perdura da tempo. Va poi sottolineato che l’Ambito di Trasformazione 2 è rientrato nel raggio di una specifica valutazione con la VAS connessa all’approvazione del PGT 2016, come si evince dalla documentazione in atti (all. 23 Comune).
11. In conclusione, il ricorso è fondato nei limiti precisati (ossia, con riguardo al quarto motivo).
12. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Condanna le parti resistenti a corrispondere a Legambiente, in solido tra loro, la somma di 4.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
La presente sentenza è depositata in forma telematica, e la Segreteria della Sezione provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Angelo Gabbricci, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Stefano Tenca, Consigliere, Estensore
