03/02/2020 – E’ illegittimo l’uso delle anticipazioni di liquidità

di Girolamo Ielo – Dottore commercialista/revisore contabile Esperto finanza territoriale

La Corte costituzionale con la sentenza n. 4 del 28 gennaio 2020 ha stabilito che le anticipazioni di liquidità sono utilizzabili dagli enti locali in senso costituzionalmente conforme solo per pagare passività pregresse iscritte in bilancio, in quanto sono prestiti di carattere eccezionale finalizzati unicamente a rafforzare la cassa quando l’ente non riesce a pagare le passività accumulate negli esercizi precedenti. Ed ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 6, D.L. 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, nella L. 6 agosto 2015, n. 125, e dell’art. 1, comma 814, L. 27 dicembre 2017, n. 205.

La Corte ha ribadito il divieto di utilizzare le anticipazioni di liquidità per modificare il risultato di amministrazione e per assicurare nuove forme di copertura giuridica della spesa.

L’art. 2, comma 6, del D.L. n. 78 del 2015 prescrive che «[g]li enti destinatari delle anticipazioni di liquidità […] utilizzano la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione» e l’art. 1, comma 814, L. n. 205 del 2017 specifica che «[l]’articolo 2, comma 6, del D.L. 19 giugno 2015, n. 78 […] si interpreta nel senso che la facoltà degli enti destinatari delle anticipazioni di liquidità […] di utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione, può essere esercitata anche con effetti sulle risultanze finali esposte nell’allegato 5/2 annesso al D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, a seguito del riaccertamento straordinario dei residui effettuato ai sensi dell’articolo 3, comma 7, dello stesso D.Lgs. n. 118 del 2011, nonché sul ripiano del disavanzo previsto dal comma 13 del medesimo articolo, limitatamente ai soli enti che hanno approvato il suddetto riaccertamento straordinario a decorrere dal 20 maggio 2015, fermo restando il rispetto dell’articolo 3, comma 8, del medesimo D.Lgs. n. 118 del 2011, il quale prevede che l’operazione di riaccertamento straordinario sia oggetto di un unico atto deliberativo».

La Corte dei conti, con apposita ordinanza, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 6, D.L. n. 78 del 2015 e dell’art. 1, comma 814, L. n. 205 del 2017.

Ad avviso della Corte dei conti:

a) l’utilizzazione delle anticipazioni di liquidità per trasformare il fondo anticipazioni di liquidità (FAL) in fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) sarebbe in palese contrasto con la sentenza n. 181 del 2015 della Corte costituzionale poiché eliminerebbe la sterilizzazione del fondo di liquidità, migliorando in modo fittizio il risultato di amministrazione e provocando un indebito incremento della capacità di spesa dell’ente locale;

b) si verificherebbe una violazione patente dell’equilibrio strutturale del bilancio poiché, sovrastimando il risultato di amministrazione, si verrebbero a influenzare negativamente tutti gli esercizi futuri;

c) dal momento che il prestito costituito dalle anticipazioni di liquidità verrebbe destinato a spese diverse da quelle consentite dalle norme straordinarie risulterebbe violato l’art. 119 Cost., che circoscrive le potenzialità di indebitamento alla realizzazione degli investimenti;

d) verrebbe altresì violato il principio di ragionevolezza, poiché le norme denunciate consentirebbero di utilizzare il fondo anticipazioni di liquidità per finanziare il fondo crediti di dubbia esigibilità;

e) sarebbe violato il giudicato costituzionale in relazione alle sentenze della Corte costituzionale n. 89 del 2017, n. 269 del 2016 e n. 181 del 2015.

Per la Corte costituzionale, sentenza n. 4 del 2020, le questioni sollevate sono fondate.

Entrambe le disposizioni censurate consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità per modificare il risultato di amministrazione dell’ente locale. Non è rilevante, ai fini della decisione, la diversa formulazione normativa impiegata dal legislatore – nella prima disposizione l’utilizzazione viene enunciata come regola attraverso l’uso dell’indicativo e nella seconda come facoltà – perché, comunque, l’utilizzazione delle anticipazioni di liquidità consentita dalle disposizioni censurate non è compatibile con i precetti costituzionali.

L’art. 119, sesto comma, Cost. risulta violato perché le anticipazioni di liquidità costituiscono una forma straordinaria di indebitamento a lungo termine e – in quanto tali – sono utilizzabili in senso costituzionalmente conforme solo per pagare passività pregresse iscritte in bilancio. Esse sono prestiti di carattere eccezionale finalizzati a rafforzare la cassa quando l’ente territoriale non riesce a onorare le obbligazioni passive secondo la fisiologica scansione dei tempi di pagamento. La loro eccezionalità dipende essenzialmente dal fatto:

a) di essere inscindibilmente collegate a una sofferenza della cassa;

b) di essere frutto di un rigoroso bilanciamento di interessi rilevanti in sede costituzionale e dell’Unione europea;

c) di essere un rimedio contingente, non riproducibile serialmente nel tempo e inidoneo a risanare bilanci strutturalmente in perdita.

Se la ratio dell’anticipazione di liquidità «è quella di riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari con la competenza, attraverso un’utilizzazione limitata al pagamento delle passività pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione della anticipazione stessa così da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione dell’anticipazione» (sentenza n. 181 del 2015), al di fuori di tale «utilizzazione limitata» il suo impiego risulta in contrasto anche con l’equilibrio di bilancio.

L’utilizzazione delle anticipazioni di liquidità in sostituzione dell’accantonamento conseguente all’esistenza di crediti di dubbia esigibilità permette indebitamente all’ente locale l’effettuazione di nuove spese, evitando il necessario adempimento di carattere prudenziale.

Con riguardo alla situazione venutasi a creare a causa della non corretta contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità e dell’extradeficit presumibilmente generato dalla gestione posta in atto nelle more di questa sentenza (non risulta allo stato degli atti la realizzazione di alcuna economia in grado di compensare l’allargamento della spesa), l’ente locale dovrà avviare il necessario risanamento nei termini di legge.

E’ chiaro che in un simile contesto non è affatto necessario che l’amministrazione comunale riapprovi – risalendo all’indietro – tutti i bilanci antecedenti a questa sentenza, essendo sufficiente che siano ridefinite correttamente tutte le espressioni finanziarie patologiche prodottesi nel tempo, applicando a ciascuna di esse i rimedi giuridici consentiti nel periodo di riferimento, in modo da ricalcolare il risultato di amministrazione secondo i canoni di legge.

Il sistema così sinteticamente delineato serve per attribuire “a ciascuno il suo” in termini di responsabilità di gestione, affiancando all’operato del breve periodo la situazione aggiornata degli effetti delle amministrazioni pregresse.

Fermo restando che non è comunque consentita alcuna utilizzazione delle anticipazioni di liquidità per modificare il risultato di amministrazione, va precisato che questa sentenza produce un’efficacia immediatamente vincolante per la nuova definizione del disavanzo e per l’adozione delle correzioni atte a porvi rimedio.

Ad avviso della Corte, un esame complessivo dei parametri costituzionali vigenti in subiecta materia consente di chiarire che:

a) l’equilibrio dei conti è un presupposto della sana gestione finanziaria, del buon andamento e della corretta e ponderata programmazione delle politiche pubbliche (artt. 81 e 97 Cost.);

b) in tale prospettiva i deficit causati da inappropriate gestioni devono essere recuperati in tempi ragionevoli e nel rispetto del principio di responsabilità, secondo cui ciascun amministratore democraticamente eletto deve rispondere del proprio operato agli amministrati.

Infine, la Corte ha rivolto un monito al legislatore statale sulla necessità di attuare concretamente il dettato costituzionale dell’articolo 119 della Costituzione in termini di trasferimento delle risorse in favore delle comunità territoriali con minori capacità fiscali per abitante, al fine di consentire l’effettiva erogazione dei servizi e delle prestazioni costituzionalmente necessarie.