Emergenza e ordinanze comunali: l’«isola della ragione nel caos delle opinioni» (a prima lettura del parere 7 aprile 2020, n. 260/2020)
Alfonso Celotto – ordinario di diritto costituzionale nell’Università Roma Tre
1. All’inizio degli anni ’70 Franco Modugno aveva definito la Corte costituzionale come l’«isola della ragione nel caos delle opinioni», per indicare come il giudice delle leggi cercasse di porsi quale punto di stabilità e di certezza nella “confusione” politica dei poteri dello stato.
Questa frase mi è tornata alla mente, leggendo il parere del Consiglio di Stato sull’annullamento della ordinanza del comune di Messina circa l’obbligo di comunicazione e di registrazione dei viaggiatori per attraversare lo Stretto.
I fatti sono noti. Il Sindaco di Messina ha emanato il 5 aprile una ordinanza imponendo l’obbligo per “Chiunque intende fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina (Rada San Francesco, Porto Storico), sia che viaggi a piedi sia che viaggi a bordo di un qualsiasi mezzo di trasporto” di registrarsi, almeno 48 ore prima dell’orario previsto di partenza, “nel sistema di registrazione on-line www.sipassaacondizione.comune.messina.it, disponibile sul web e sulla pagina istituzionale del Comune di Messina”. E il Governo ne ha subito chiesto l’annullamento straordinario ex art. 138 D.Lgs. 18.8.2000, n. 267.
Per comprendere bene il caso, dobbiamo ricordare che in queste settimane di emergenza sanitaria sono stati emanati numerosi decreti e ordinanze a livello statale, regionale e comunale, sia in forza della normativa di protezione civile, sia di quella sanitaria, in nome dei principi di sussidiarietà, proporzionalità e adeguatezza, anche se talora con malcerto fondamento costituzionale.
E’ significativo stimare la dimensione del fenomeno.
Da quanto ho potuto raccogliere sui vari siti, ci sono 12 delibere del Consiglio dei Ministri (oltre agli 8 decreti-legge). Poi abbiamo 48 ordinanze e decreti del Capo Dipartimento della Protezione civile e 2 Ordinanze dal Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica (la protezione civile per rendere tutto più semplice ha predisposto un “testo unico” che al 24 marzo contava già 293 pagine).
Passiamo ai Ministeri. Il Ministero della Salute ha emanato 65 fra decreti e ordinanze e gli altri Ministeri 110, ciascuno nelle proprie competenze (il MISE sulle attività di impresa, il MEF sulle questioni fiscali e finanziarie, il MIT sui mezzi di trasporto e così via).
A livello territoriale è tutto ancor più complicato. Nel mese di marzo le Regioni e le Province autonome hanno emanato 339 ordinanze, con in testa Campania (28), Toscana (26) e Calabria (25).
Poi ci sono i Comuni. E qui è difficile anche fare i conti, visto che non esiste un monitoraggio completo. Ho preso 10 città di varie dimensioni per accorgermi che si va dalle 10 ordinanze di Roma, alle 9 Milano, alle 13 di Castellammare di Stabia, 2 di Ferrara, 9 di Sassari, 4 di Lecce e di Torino, 5 di Vicenza, 7 di Ortona e 4 di Barcellona Pozzo di Gotto. Considerato che in Italia abbiamo 7914 comuni e calcolando una media di 5 ordinanze a Comune, non siamo lontani dalle 40.000 ordinanze (con prescrizioni tra le più varie e talora bizzarre). Che aumentano e si affastellano di giorno in giorno.
Così si spiega che il Governo abbia cercato di mettere ordine con gli artt. 2 e 3 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, indicando una linea per gli interventi regionali e ribadendo che i Sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza in contrasto con le misure statali. Ma non è bastato.
2. In questo “caos delle opinioni” interviene il parere del Consiglio di Stato 7 aprile 2020, n 260/2020.
Va anche ricordato che per quel che riguarda gli spostamenti già il d.P.C.M. 22 marzo 2020 aveva introdotto il divieto di spostarsi dal comune di attuale dimora, salvo comprovate esigenze. E il decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e trasporti n. 120 del 17 marzo 2020, modificato con successivo decreto 18 marzo 2020, n. 122 (e prorogato con ordinanza del Ministro della salute, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 28 marzo 2020), ha limitato l’attraversamento dello Stretto di Messina.
In tale ambito, l’obbligo di preavviso e registrazione introdotto dal Sindaco di Messina è evidentemente inefficace per violazione dell’art. 3, comma 2, del decreto-legge n. 19 del 2020.
Ma come rileva il Consiglio di stato non viene comunque meno l’interesse all’annullamento dell’ordinanza, a tutela dell’unitarietà dell’ordinamento della Repubblica, “occorrendo comunque rimuoverla quantomeno per esigenze di chiarezza e univocità dei precetti cui i cittadini devono attenersi”. In fondo, a ben guardare – come osserva il parere – tale ordinanza viola anche l’art. 13 e l’art. 16 della Costituzione, e – ad abundantiam – esorbita dalla competenza geografica del sindaco di Messina e si pone in contrasto con la normativa dalla tutela della privacy, e le competenze statali esclusive sull’ordine e la sicurezza pubbliche e sulla profilassi.
3. Da cittadino, prima ancora che da commentatore, non posso che essere del tutto d’accordo con questo parere e anche con la apparente sovrabbondanza delle ragioni di illegittimità poste in rilievo.
Sono settimane per tutti difficili e tutti abbiamo bisogno di chiarezza e di certezza dalle istituzioni. Mentre la continua “corsa al rilancio” di presidenti di regioni e sindaci, forse anche animati da comprensibili preoccupazioni di tutela sanitaria, non fa che aumentare incertezze e confusione, di cui nessuno ha bisogno.
Mi piace chiudere con quella specie di monito contenuto al punto 8.5 del parere stesso: “In presenza di emergenze di carattere nazionale, dunque, pur nel rispetto delle autonomie costituzionalmente tutelate, vi deve essere una gestione unitaria della crisi per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva di gestione dell’emergenza, soprattutto in casi in cui non si tratta solo di erogare aiuti o effettuare interventi ma anche di limitare le libertà costituzionali”.
Mi pare una saggia indicazione che ci servirà anche e soprattutto quando alla fine dell’emergenza sanitaria sarà il caso di ripensare profondamente le modalità giuridiche di gestione dell’emergenza. Perché a mettere ordine non può certo essere la giurisprudenza, che per quanto meritoria sarà sempre analitica e mai sistematica.
Alfonso Celotto – ordinario di diritto costituzionale nell’Università Roma Tre
pubblicato il 10 aprile 2020
