28/03/2019 – Concessione di contributi a favore di associazioni e di società sportive.

Oggetto

Concessione di contributi a favore di associazioni e di società sportive.

Posto che l’art. 12 della L. 241/1990 si limita a dettare i princìpi generali in materia di contributi, ponendo in capo alle pubbliche amministrazioni il compito di stabilire, con atto di valenza generale, i criteri e le modalità da osservare per l’adozione dei provvedimenti di concessione dei benefici, spetta al singolo ente determinarsi in proposito, tenendo conto delle indicazioni fornite dalla Corte dei conti la quale rileva, in particolare, che la facoltà degli enti territoriali di attribuire benefici patrimoniali a soggetti privati rimane comunque subordinata ai limiti imposti da disposizioni di legge dirette al contenimento della spesa pubblica ed alle prescrizioni richieste dai princìpi contabili per garantire la corretta gestione delle risorse pubbliche.

rosamaria.fantini@regione.fvg.it

Testo completo del parere

In particolare, l’Ente locale chiede di conoscere: 

1) se, per normativa generale, al fine di erogare i contributi concessi[2], sia necessario acquisire i bilanci delle associazioni e delle società sportive, onde verificare che i consuntivi chiudano con un disavanzo di gestione, oppure se sia possibile contribuire alle attività poste in essere da detti soggetti indipendentemente dai loro risultati economici; 

2) se vi sia autonomia regolamentare del Comune di disciplinare la materia prevedendo la liquidazione a rendiconto di contributi a soggetti giuridici per attività svolte a favore del territorio quand’anche i rendiconti gestionali di tali soggetti presentino un avanzo di amministrazione (in relazione a tutta l’attività istituzionale oppure alla singola iniziativa patrocinata e sostenuta dal Comune). 

Sentito il Servizio finanza locale si esprimono le seguenti considerazioni. 

La materia oggetto di trattazione trova la propria disciplina generale nell’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241, il quale sancisce che «La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.» (comma 1), prescrivendo poi che «L’effettiva osservanza» di tali criteri e modalità «deve risultare dai singoli provvedimenti» di concessione dei benefici (comma 2)[3]. 

Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa rileva che: 

– la norma riveste carattere di principio generale dell’ordinamento giuridico ed in particolare della materia che governa tutti i contributi pubblici, la cui attribuzione deve essere almeno regolata da norme programmatorie che definiscano un livello minimo delle attività da finanziare[4]; 

– ai fini dell’adozione di provvedimenti volti a concedere sovvenzioni, contributi, sussidi, ecc., le pubbliche amministrazioni si devono attenere ai criteri e alle modalità stabiliti con proprio regolamento, poiché sia la predeterminazione di detti criteri, sia la dimostrazione del loro rispetto in sede di concessione dei benefici mirano ad assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa[5] e si atteggiano a principio generale, in forza del quale l’attività di erogazione della pubblica amministrazione deve in ogni caso rispondere a elementi oggettivi[6]; 

– la predeterminazione dei criteri concernenti la destinazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici, oltre a costituire corollario del principio generale di trasparenza, rappresenta la declinazione in via amministrativa delle finalità (politico-sociali o politico-economiche) che l’intervento pubblico intende perseguire[7]. 

Ciò posto, si ritiene utile rammentare il consolidato orientamento della Corte dei conti secondo il quale, in base alle norme ed ai princìpi della contabilità pubblica, non è rinvenibile alcuna disposizione che impedisca all’ente locale di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, ove queste siano necessarie per conseguire i propri fini istituzionali. Se, infatti, l’azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune il finanziamento, anche se apparentemente a fondo perso, non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo[8]. 

Va, al contempo, evidenziato che la Corte dei conti, pur esprimendosi su fattispecie diverse da quella in esame, che ha comunque ricondotto alla più ampia problematica dei limiti dei finanziamenti comunali a soggetti privati, sancisce che: 

– i Comuni, sulla base della loro autonoma discrezionalità e «secondo i principi della sana e corretta amministrazione», possono deliberare contributi a favore di enti che, pur non essendo affidatari di servizi, svolgono un’attività che viene ritenuta utile per i propri cittadini[9]; 

– in ogni caso, l’attribuzione di benefici pubblici deve risultare «conforme al principio di congruità della spesa», presupponente una valutazione comparativa degli interessi complessivi dell’ente locale[10]; 

– la facoltà degli enti territoriali di attribuire benefici patrimoniali a soggetti privati, in ragione dell’interesse pubblico indirettamente perseguito, ammessa in via generale[11], rimane tuttavia «subordinata ai limiti imposti da disposizioni di legge dirette al contenimento della spesa pubblica ed alle prescrizioni richieste dai princìpi contabili per garantire la corretta gestione delle risorse pubbliche»[12]. 

Un tanto premesso in via generale, occorre dar atto che non si sono rinvenute indicazioni giurisprudenziali né interpretative circa le specifiche questioni poste da codesto Comune. 

Ciò nonostante, si ritiene utile segnalare le considerazioni svolte dalla Corte dei conti che, pur esprimendosi in relazione ad alcune particolari fattispecie, enuncia princìpi di carattere generale. 

Riscontrando il quesito volto a stabilire se sia sufficiente che l’erogazione del contributo comunale a sostegno di iniziative concretanti forme di esercizio della c.d. “sussidiarietà orizzontale” venga preceduta da una verifica contabile relativa alla sola iniziativa oggetto di finanziamento o se, viceversa, l’ente locale debba acquisire il bilancio relativo all’intera attività del soggetto interessato, contenente l’insieme delle entrate e delle spese realizzate dallo stesso per il complesso della propria attività, la Corte[13] chiarisce, anzitutto, che «nell’impianto motivazionale delle determinazioni che conducono l’ente pubblico ad accordare specifiche forme di contribuzione ad iniziative “sussidiarie” deve risultare sia “il fine pubblico perseguito” sia “la rispondenza delle modalità in concreto adottate al raggiungimento della finalità sociale”». 

La Corte afferma che «Tale valutazione non può che passare tramite un’analisi, oltre che della specifica iniziativa, anche della complessiva attività dell’ente privato – nel senso dell’attitudine del medesimo soggetto a svolgere un’attività intrinsecamente idonea al raggiungimento della finalità sociale in concreto perseguita –, ente che peraltro […] viene comunque a giovarsi nella sua totalità di una compartecipazione pubblica, dato che questa inevitabilmente esplica effetti anche sulle modalità di mantenimento della struttura organizzativa interna dell’ente, necessariamente “strumentale”, in quest’ottica, all’espletamento della specifica attività resa in sussidiarietà orizzontale». 

Da ciò, secondo il Collegio contabile, discende «l’opportunità di una disamina dei complessivi bilanci dell’ente sussidiato […] salvo che – per la specificità del caso concreto ovvero per la peculiare commisurazione nella fattispecie del contributo pubblico (ad esempio limitato alle sole cc.dd. “spese vive” sostenute e rendicontate da enti ictu oculi idonei allo svolgimento in sussidiarietà di pubbliche funzioni) – un tale controllo si palesi inutile». 

In altra circostanza, concernente la concessione di un contributo comunale straordinario ad un’associazione sportiva dilettantistica, giudicata fonte di danno erariale, la Corte dei conti[14] fa riferimento alla necessità di osservare le «elementari regole di buona amministrazione e di ragionevolezza dell’agire da parte dei pubblici poteri» e afferma espressamente che «l’interesse pubblico è soddisfatto quando le risorse della collettività sono impiegate razionalmente, mentre non ritiene ragionevole che le scarse risorse disponibili siano affidate alla gestione di un soggetto che tiene una contabilità non trasparente […]». 

Va poi dato atto che, nella prassi degli enti locali di questo territorio regionale, largamente diffuse sono le previsioni regolamentari che, con riferimento alla concessione tanto di contributi annuali per attività di carattere continuativo, quanto di contributi ad hoc per specifiche iniziative, prevedono l’accertamento delle eventuali ulteriori entrate percepite dai soggetti interessati, al fine di stabilire l’entità dei benefici concedibili (entro il limite delle somme effettivamente rimaste a carico del richiedente il contributo) e degli importi da recuperare, qualora essi siano stati liquidati in eccesso.[15] 

In conclusione, si ritiene di poter affermare che, posto che l’art. 12 della L. 241/1990 si limita a dettare i princìpi generali in materia di contributi, ponendo in capo alle pubbliche amministrazioni il compito di stabilire, con atto di valenza generale, i criteri e le modalità da osservare per l’adozione dei provvedimenti di concessione dei benefici, spetta al singolo ente determinarsi in proposito, tenendo conto delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza contabile sopra riportate. 

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[1] Trattasi di società e associazioni sportive dilettantistiche senza scopo di lucro. 

[2] A seguito di procedura regolamentata. 

[3] Per un’accurata analisi dell’istituto vedasi L. De Rentiis L’erogazione di contributi, sussidi e/o provvidenze da parte degli Enti Locali in favore di soggetti terzi, in Azienditalia n. 6/2017, pag. 557 e ss. 

[4] Consiglio di Stato – Sez. V, sentenze 17 marzo 2015, n. 1373 e 23 marzo 2015, n. 1552. 

[5] La finalità viene perseguita anche dall’art. 26 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 e dall’art. 1, commi 125-129, della legge 4 agosto 2017, n. 124. 

L’art. 26 del D.Lgs. 33/2013 dopo aver prescritto che le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare sia gli atti con i quali sono determinati i criteri e le modalità cui esse devono attenersi per la concessione dei benefici di cui all’art. 12 della L. 241/1990, sia gli atti di concessione dei benefici medesimi di importo superiore a mille euro, sancisce che la pubblicazione costituisce condizione legale di efficacia dei provvedimenti di concessione e dispone che la mancata, incompleta o ritardata pubblicazione rilevata d’ufficio dagli organi di controllo è rilevabile anche dal destinatario della prevista concessione o attribuzione e da chiunque altro abbia interesse, anche ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell’amministrazione, ai sensi dell’art. 30 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. 

L’art. 1 della L. 124/2017 stabilisce che (oltre ad altri soggetti) le associazioni, le Onlus e le fondazioni che intrattengono rapporti economici con le pubbliche amministrazioni, nonché con società controllate di diritto o di fatto direttamente o indirettamente da pubbliche amministrazioni, sono tenute a pubblicare entro il 28 febbraio di ogni anno, nei propri siti o portali digitali, le informazioni relative a sovvenzioni, contributi, incarichi retribuiti e comunque a vantaggi economici di qualunque genere ricevuti dai predetti soggetti nell’anno precedente (comma 125), tranne qualora l’importo del beneficio sia inferiore a 10.000 euro (comma 127). 

[6] T.A.R. Puglia – Lecce, Sez. II, sentenza 25 ottobre 2011, n. 1842. 

[7] T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. III, sentenza 5 maggio 2014, n. 1142. 

[8] Sez. reg. contr. Lombardia, pareri n. 9/2006, n. 10/2006, n. 18/2006, n. 26/2007, n. 35/2007, n. 59/2007, n. 39/2008, n. 75/2008, n. 1138/2009, n. 1/2010, n. 981/2010, n. 530/2011, n. 262/2012, n. 218/2014, n. 248/2014, n. 262/2014, n. 79/2015, n. 121/2015 e n. 362/2017. 

[9] Sez. reg. contr. Lombardia, parere n. 226/2013. 

[10] Sez. reg. contr. Lombardia, pareri n. 248/2014, cit. e n. 79/2015, cit. 

[11] È invece preclusa, all’ente locale, la possibilità di concedere contributi per ripianare le passività di una fondazione (Corte dei conti – Sez. reg. contr. Lombardia, pareri n. 1138/2009, n. 1/2010, n. 979/2010; Sez. reg. contr. Piemonte, parere n. 201/2017). 

[12] Sez. reg. contr. Lombardia, parere n. 121/2015, cit. 

[13] Sez. reg. contr. Lombardia, parere n. 333/2014. 

[14] Sez. giurisd. Regione Lombardia, sentenza 15 marzo 2011, n. 145. 

[15] Si segnalano, in particolare, i regolamenti adottati dai Comuni di Trieste (v. artt. 16 e 17), Udine (v. artt. 12 e 17), Gorizia (v. art. 18), Pordenone (v. art. 20), Sacile (v. art. 18), Tolmezzo (v. art. 13).