Inderogabilità della disciplina del riconoscimento dei debiti fuori bilancio
di Cristina Montanari – Responsabile dell’Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale
Il tema affrontato dalla Corte dei conti-Lombardia, nella delibera 20 dicembre 2018, n. 368, riguarda la derogabilità della disciplina inerente al riconoscimento dei debiti fuori bilancio e, in particolare, quella contenuta nell’art. 194, comma 1, lett. a), D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per opera del regolamento di contabilità comunale.
Giova ricordare, al riguardo, che l’art. 152 TUEL disciplina i contenuti del regolamento di contabilità, ovvero dello strumento con cui ciascun ente locale adatta i principi contabili alle proprie peculiarità organizzative; nel comma 4 dell’articolo in questione è stato inserito il disposto del previgente art. 108, D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, con il quale sono espressamente individuate le disposizioni in materia contabile contenute nel testo unico che sono derogabili dall’ente locale in base a differente disciplina regolamentare propria; l’assetto della disposizione è stato “rovesciato” per rendere più chiara l’identificazione dell’ambito della potestà normativa dell’ente: sono, infatti, indicate le norme derogabili e non, come in precedenza, quelle inderogabili.
In basa alla normativa richiamata, quindi, i regolamenti di contabilità sono approvati nel rispetto delle norme del suddetto TUEL, da considerarsi come principi generali con valore di limite inderogabile, con eccezione di alcune norme che non si applicano ove il regolamento di contabilità dell’ente rechi una differente disciplina; a maggior chiarezza, si riporta il dettato normativo in esame (art. 152, comma 4), che esalta il principio della riserva di legge statale in ordine alla finanza statale e all’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali e, al contempo, sottolinea l’ampia autonomia impositiva e regolamentare degli enti locali con riguardo al regolamento di contabilità:
I regolamenti di contabilità sono approvati nel rispetto delle norme della parte seconda del presente testo unico, da considerarsi come principi generali con valore di limite inderogabile, con eccezione delle sottoelencate norme, le quali non si applicano qualora il regolamento di contabilità dell’ente rechi una differente disciplina:
a) art. 177;
b) art. 185, comma 3;
c) articoli 197 e 198;
d) art. 205;
e) articoli 213 e 219;
f) articoli 235, commi 2 e 3, 237, 238.
In tal modo, l’ente locale che intenda utilizzare la propria autonomia regolamentare per modificare alcune delle norme dell’ordinamento finanziario e contabile, ha a disposizione immediatamente l’elenco degli articoli derogabili (invece di doverli ricavare a contrario dall’esclusione di quelli non derogabili, come nel previgente regime): è di palmare evidenza che l’art. 194 TUEL “Riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio“, non è ricompreso nell’elencazione delle norme derogabili con differente disciplina regolamentare locale.
Quanto premesso, un Sindaco chiede al magistrato contabile se sia possibile, non fosse che per ragioni di economia procedimentale, eliminare il passaggio consiliare per il riconoscimento del debito fuori bilancio allorquando si tratta di somme modeste (è l’ipotesi della conseguenza di condanne alla rifusione delle spese legali e alla restituzione di quanto già pagato dal contravventore, disposte con sentenze esecutive del giudice di pace, a seguito dell’impugnazione di sanzioni stradali, a cui l’Ente ha finora fatto ricorso alla procedura di cui all’art. 194, D.Lgs. n. 267 del 2000, per il riconoscimento di debiti fuori bilancio) e le stesse possano essere soddisfatte attingendo al fondo rischi per il contenzioso, prevedendo tuttavia una regolamentazione che informi il Consiglio Comunale e la Corte dei Conti per l’accertamento di eventuali responsabilità.
L’interpellata Sezione, pur comprendendo le osservazioni critiche del Sindaco in ordine alla competenza del consiglio comunale per il riconoscimento di un debito derivante da una sentenza di condanna alla restituzione di poche centinaia di euro a causa dell’annullamento di verbali di accertamento per violazioni al codice della strada, evidenzia che il tenore letterale della norma, tuttavia, non consente un’interpretazione diversa da quella già espressa con orientamento costante dalle diverse sezioni della Corte:
– l’art. 194, D.Lgs. n. 26 del /2000, individua in modo tassativo l’ambito e le procedure per riconoscere la legittimità dei debiti fuori bilancio;
– l’ente, in presenza di una sentenza esecutiva/altro provvedimento esecutivo, è tenuto comunque a procedere al tempestivo riconoscimento del debito, ricorrendone evidentemente i presupposti ex art. 194, comma 1, lett. a), TUEL, e consentire, pertanto, alla Procura regionale della Corte dei conti, di verificare la sussistenza di una possibile ipotesi di responsabilità erariale;
– il valore della delibera del Consiglio non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, ma di “ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso” (punto 101 del principio contabile n. 2): in tale prospettiva l’art. 194, comma 1, TUEL, rappresenta un’eccezione ai principi riguardanti la necessità del preventivo impegno formale e della copertura finanziaria; onde per riportare le ipotesi previste nell’ambito del principio di copertura finanziaria è, dunque, richiesta la delibera consiliare con la quale viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa e i debiti de quibus vengono ricondotti al sistema con l’adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio finanziario; ulteriore funzione svolta dalla delibera consiliare è l’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità; infatti, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti, ex art. 23, comma 5, L. 27 dicembre 2002, n. 289, delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio; nella prospettiva interpretativa delineata, la delibera consiliare svolge una duplice funzione: per un verso giuscontabilistica, finalizzata ad assicurare la salvaguardia degli equilibri di bilancio, e per l’altro garantista, ai fini dell’accertamento dell’eventuale responsabilità amministrativo-contabile.
In base alle considerazioni esposte, ad avendo ben presente che il debito fuori bilancio rappresenta un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali:
– sussiste, nel caso di sentenze esecutive, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio per il riconoscimento del debito, in modo da impedire il maturare d’interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali, e la correttezza di tale condotta è confermata dal punto 103 del principio contabile n. 2;
– alla luce dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali dell’art. 194 TUEL, che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale, né procedere al pagamento di tale tipologia di debiti prima dell’adozione della delibera consiliare;
– la predetta impostazione non muta neanche qualora vi sia già una disponibilità finanziaria sui pertinenti capitoli di bilancio (punto 105 del principio contabile n. 2);
– in coerenza con i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa e con l’interesse pubblico volto ad evitare inutili sprechi di danaro pubblico, è possibile per i competenti organi dell’ente locale, in talune ipotesi, procedere al pagamento dell’obbligazione derivante da un provvedimento giurisdizionale esecutivo anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento, al fine di evitare l’aggravarsi della posizione debitoria in capo all’Ente; resta comunque salvo l’obbligo della pronta attivazione e celere definizione del procedimento di cui all’art. 194 TUEL, nonché l’obbligo di includere la determinazione relativa al pagamento anticipato nella documentazione da trasmettere alla competente Procura della Corte dei conti;
– in caso di contenzioso giudiziario, l’ente ha l’onere di accantonare le risorse necessarie per tutelarsi, quantomeno sotto il profilo finanziario, da una probabile soccombenza ed evitare o neutralizzare gli effetti sfavorevoli che ne potrebbero derivare; tuttavia, anche la sussistenza di uno specifico fondo non consentirebbe all’ente, comunque, di omettere la delibera di riconoscimento, in quanto in tal modo si vanificherebbe la disciplina di garanzia predisposta dall’ordinamento.
In conclusione, per il giudice lombardo, il regolamento di contabilità non può contenere, a pena di illegittimità, una disposizione che consenta di riconoscere debiti fuori bilancio determinati da una sentenza del giudice di pace, anche se di modestissimo importo, in assenza di una norma di legge che permetta al regolamento di contabilità d’introdurre una disciplina che deroghi rispetto a quanto previsto dall’art. 194, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 267 del 2000.
Corte dei Conti-Lombardia, Sez. contr., Delib., 20 dicembre 2018, n. 368/2018/PAR
