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25/06/2019 - Linee guida e relativo questionario per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali

tratto da quotidianopa.leggiditalia.it

Linee guida e relativo questionario per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali

di Germano Marcelli - Funzionario della Corte dei conti
Con la deliberazione n. 12/SEZAUT/2019/INPR la Sezione delle autonomie della Corte dei conti ha approvato le presenti Linee guida che accompagnano il questionario finalizzato alla predisposizione delle relazioni sul bilancio consuntivo degli Enti locali che gli Organi di revisione economico-finanziaria dei medesimi devono inviare alle Sezioni regionali di controllo, competenti per territorio, ai fini del controllo di regolarità e di legittimità sui bilanci e rendiconti, introdotto dall'art. 1, commi 166 ss., L. 23 dicembre 2005, n. 266 e potenziato con le misure di cui al D.L. 10 ottobre 2012, n. 174 convertito nella L. 7 dicembre 2012, n. 213, i cui contenuti sono stati recepiti nell'art. 148-bis del TUEL. Queste costituiscono strumento essenziale delle verifiche sul rispetto degli obiettivi del pareggio di bilancio, dei vincoli di finanza pubblica e della sostenibilità dell'indebitamento da parte di Comuni, Province e Città metropolitane, nell'ottica di una proficua collaborazione tra la Corte e le Istituzioni territoriali, nonché di una più efficace e sinergica cooperazione tra gli organi preposti al controllo interno ed esterno.
La deliberazione segnala subito un importante elemento di novità rispetto al passato rappresentato dall'interlocuzione realizzatasi con i rappresentanti del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili (Cndcec). Questa ha consentito di individuare alcuni spazi di semplificazione all'interno della relazione sui risultati della gestione compendiati nel conto del bilancio sia nell'assolvimento dei compiti di organo di collaborazione e raccordo operativo ai fini dell'esercizio dei controlli intestati alla magistratura contabile.
La deliberazione ricorda inoltre gli interventi surrogatori nei casi di inadempienze di particolare gravità (art. 141 del TUEL), e si ricordano le misure sanzionatorie statuite dall'art. 9 comma 1-quinquies, D.L. n. 113 del 2016 in caso di mancato invio nei termini ivi stabiliti dei documenti contabili approvati secondo le cadenze legislative; così come i dati di monitoraggio delle opere pubbliche curati da BDAP-MOP e gli obblighi di pubblicazione concernenti i tempi di pagamento dell'amministrazione di cui all'art. 33D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 e la corretta quantificazione del debito commerciale residuo, alla luce anche delle novità dalla legge di bilancio 2019 (L. 30 dicembre 2018, n. 145, in particolare: art. 1, commi 867 e ss. e commi dal 1015 al 1017). All'Organo di revisione, viene richiesto altresì di verificare la coerenza dei dati presenti nel sistema BDAP - Bilanci Armonizzati - con quanto risultante dai documenti contabili tenuti e/o approvati dall'ente.
Per quanto riguarda quanto di competenza delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, le Linee guida ed il questionario costituiscono da sempre un supporto operativo fondamentale e propedeutico agli approfondimenti istruttori di cui le stesse ravvisino la necessità, in ordine ai quali le Amministrazioni e gli Organi di revisione contabile dovranno fornire tutte le informazioni richieste. Per le attività inerenti le Sezioni regionali di controllo delle Regioni a statuto speciale e delle due Province autonome, detti documenti potranno essere utilizzati nel rispetto dei rispettivi regimi di autonomia differenziata applicabili.
Da quanto sopra esposto la deliberazione ricorda come "il potere conferito alla Corte dei conti di adottare misure interdittive all'ente per prevenire con efficacia diretta pratiche lesive del principio della previa copertura e dell'equilibrio dinamico del bilancio degli enti locali appare "strumentale" per il perseguimento del rispetto degli "obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell'Unione europea in ordine alle politiche di bilancio" (Corte costituzionale, sentenze nn. 266250 e 60 del 2013n. 39 del 2014n. 80 del 2017). A ciò aggiungasi che i predetti controlli, per espresso disposto normativo, sono altresì diretti a rappresentare agli organi elettivi degli enti controllati, la reale ed effettiva situazione finanziaria o le gravi irregolarità riscontrate nella gestione dell'ente, in modo tale che gli stessi possano responsabilmente assumere le decisioni che ritengano più opportune e, per tale motivo, si pongono in una prospettiva dinamica, in grado di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive funzionali a garantire il rispetto complessivo degli equilibri di bilancio (Corte Costituzionale, sentenze n. 198 del 2012n. 179 del 2007 e n. 267 del 2006)".
Nel ribadire l'importanza degli equilibri di bilancio viene riaffermato come lo stesso consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche e non corrisponde ad un formale pareggio contabile, essendo intrinsecamente collegato alla continua ricerca di una stabilità economica di media e lunga durata (Corte costituzionale, sentenza n. 18 del 2019).
Si evidenzia, altresì, che nella rendicontazione deve essere garantita la puntuale rilevazione delle spese liquidabili che se non esattamente quantificate potrebbero precludere la correttezza e veridicità della determinazione dei debiti dell'ente al 31 dicembre, con le conseguenti alterazioni dei risultati di gestione, di amministrazione e di quelli dipendenti dal computo degli impegni.
In definitiva la deliberazione specifica come, anche al fine di tener conto delle novità normative da ultimo intervenute, dovrà prestarsi particolare attenzione ai seguenti adempimenti:
a) La corretta determinazione del Fondo pluriennale vincolato a consuntivo, sia verificando la coerenza della sua consistenza rispetto agli sviluppi della realizzazione delle spese da esso coperte, sia operando, a posteriori, una verifica del legittimo ricorso alla costituzione del fondo sulla base della sola prenotazione degli impegni quando ciò sia consentito. La deliberazione evidenzia in proposito che, oltre a ricordare quanto dispone l'art. 1, comma 880, che consente di conservare nel FPV di spesa dell'esercizio 2017 le risorse accantonate nel FPV dell'esercizio 2016, in applicazione del punto 5.4 del principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, vanno richiamate altresì le raccomandazioni contenute nella deliberazione n. 14/SEZAUT/2017/INPR, indicate al fine di arginare i possibili effetti di un sostanziale "ingolfamento" delle risorse conservate nei FPV in applicazione delle disposizioni derogatorie introdotte dall'art. 1, comma 467L. n. 232 del 2016, come modificato dall'art. 37, comma 1, D.L. n. 50 del 2017 (conv. nella L. n. 96 del 2017) e dall'art. 1, comma 880L. di bilancio n. 205 del 2017 (deliberazione n. 8/SEZAUT/2018).
Nella prospettiva, poi, dell'applicazione delle modifiche apportate al punto 5.4. del principio contabile applicato della competenza finanziaria ad opera del decreto correttivo del 1 marzo 2019 (che amplia, significativamente, le facoltà di prenotazione degli impegni e conseguentemente di costituzione, ai fini della sua determinazione, del FPV) particolare cura dovrà essere posta alla verifica dell'accertamento dell'entrata destinata a dare copertura alle spese esigibili negli esercizi successivi a quello di riferimento così come alla verifica della sussistenza dei presupposti richiesti dal principio contabile per il mantenimento del fondo pluriennale non operando la confluenza delle somme, costituenti lo stesso, al risultato di amministrazione.
b) La puntuale verifica di congruità del Fondo crediti di dubbia esigibilità che, si ricorda, è condizione essenziale per poter applicare durante l'esercizio l'avanzo di amministrazione.
Ulteriore specifica attività di verifica riguarda le novità introdotte dal D.L. 23 ottobre 2018, n. 119 ("Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria"), convertito con modificazioni dalla L. 17 dicembre 2018, n. 136: l'art. 4 della citata normativa ha previsto lo stralcio fino a mille euro dei debiti affidati agli agenti della riscossione dal 2000 al 2010. Tale disposizione prevede di ripartire in cinque anni l'eventuale, disavanzo derivante da tale operazione, precisando che l'importo del disavanzo ripianabile non può, comunque, essere superiore alla sommatoria dei residui attivi cancellati per effetto dell'operazione di stralcio al netto dell'accantonamento al FCDE nel risultato di amministrazione. Non va trascurato anche l'impatto sulla TARI che la cancellazione dei residui può avere, tenuto conto che tutti i crediti dichiarati inesigibili fanno parte del costo del servizio.
Si richiama anche l'attenzione sul corretto esercizio della facoltà contemplata dall'art. 1, comma 814L. n. 205 del 2017, che reca l'interpretazione della disposizione (art. 2, comma 6, D.L. n. 78 del 2015) in base alla quale è consentito agli enti locali destinatari di anticipazioni di liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili di cui al D.L. n. 35 del 2013, di utilizzare la relativa quota accantonata nel risultato di amministrazione ai fini dell'accantonamento al FCDE.
Importante, altresì, è la verifica dei presupposti che condizionano l'esercizio della facoltà introdotta dall'art. 1, comma 866, che consente agli enti locali, limitatamente agli anni dal 2018 al 2020, l'utilizzo dei proventi derivanti dalle alienazioni patrimoniali o anche da azioni o piani di razionalizzazione, al fine di finanziare le quote capitali dei mutui o dei prestiti obbligazionari in ammortamento nell'anno o in anticipo rispetto all'originario piano di ammortamento.
La deliberazione specifica inoltre come elementi di novità emergono poi dall'interpretazione dei principi contabili armonizzati offerta dalle recenti sentenze costituzionali secondo i quali l'avanzo di amministrazione e il Fondo pluriennale vincolato non possono essere limitati nel loro utilizzo. In particolare, viene affermato che "l'avanzo di amministrazione, una volta accertato nelle forme di legge è nella disponibilità dell'ente che lo realizza". La Corte costituzionale ha tuttavia precisato che "rimane comunque necessaria una vigilanza sul corretto accertamento degli avanzi e della destinazione del fondo pluriennale vincolato, ne consegue la necessità di assoggettare a una rigorosa verifica in sede di rendiconto "gli avanzi di amministrazione degli enti territoriali, impiegabili per liberare spazi finanziari o consentire nuove spese agli enti che ne sono titolari, e le riserve conservate nel fondo pluriennale vincolato" (sentenza n. 101 del 2018).
Giova richiamare, inoltre, l'ulteriore consolidato orientamento (ribadito da ultimo con sentenza n. 89 del 2017) in base al quale la copertura delle spese, per rispondere ai canoni dell'art. 81, comma 4, Cost., deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale (Corte costituzionale sentenze n. 192 del 2012n. 106 e n. 68 del 2011n. 141 e n. 100 del 2010n. 213 del 2008n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966) e la copertura ricavata dai risultati di amministrazione degli esercizi precedenti deve trovare analitico e congruente riscontro negli esiti dell'ultimo esercizio antecedente a quello cui si riferisce la risorsa utilizzata per detta copertura. Inoltre, in caso di disavanzo, i vincoli di destinazione delle risorse confluenti a fine esercizio nel risultato di amministrazione permangono e l'ente "deve ottemperare a tali vincoli attraverso il reperimento delle risorse necessarie per finanziare gli obiettivi, cui sono dirette le entrate vincolate rifluite nel risultato di amministrazione negativo o incapiente" (sentenza n. 89 del 2017).
Specifica attenzione, anche per l'esercizio 2018, è dedicata agli enti ricompresi nell'elenco di cui agli allegati 12 e 2-bis del D.L. n. 189 del 2016, convertito con modificazioni dalla L. 15 dicembre 2016, n. 229 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 2016), ovvero agli enti colpiti dal sisma del 24 agosto 2016, dal sisma del 26 e 30 ottobre 2016 e dal sisma del 18 gennaio 2017. Analogamente, in considerazione delle deroghe alla ordinaria disciplina vincolistica, sono state mantenute le domande relative al personale ed alle eventuali assunzioni effettuate dagli enti in relazione agli eventi sismici.
Anche lo schema di relazione sul rendiconto degli enti locali per l'esercizio 2018 è strutturato in un questionario a risposta sintetica da compilare on line mediante l'applicativo Con.Te. (Contabilità territoriale),
La deliberazione ribadisce come "nella ormai costante ottica di semplificazione e razionalizzazione dei questionari finalizzata ad alleggerire l'onere informativi a carico dei soggetti pubblici, anche per l'esercizio in esame non sono richiesti i dati quantitativi del personale, le informazioni generali sul rispetto dei saldi di finanza pubblica ed i dati di natura contabile sugli organismi partecipati. Ciò in quanto gli stessi sono altrimenti reperibili e/o acquisibili, tramite rispettivamente: il Sistema conoscitivo del personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche - SICO; la banca dati della Ragioneria generale dello Stato - IGEPA e l'applicativo "Partecipazioni" del Dipartimento del Tesoro. Fanno eccezione solo gli Enti colpiti da eventi sismici in ragione della specifica analisi agli stessi dedicata".
Nel dettaglio il Questionario si compone di nove Sezioni di quesiti e quadri contabili compilabili mediante fogli di lavoro.
La Parte Prima - denominata "Quesiti" - raccoglie per ciascun Ente le informazioni anagrafiche, le notizie generali, le domande preliminari e le Sezioni da uno a sei. Qui ci sono le verifiche dell'Organo di revisione in ordine alla completezza del compendio documentale trasmesso alla BDAP (rendiconto 2018 corredato dei documenti elencati all'art. 11, comma 4, D.Lgs. n. 118 del 2011) nonché in ordine alla congruenza dei dati inviati alla predetta ovvero alla Banca dati degli organismi partecipati tenuta dal Dipartimento del Tesoro con quelli presenti nei documenti contabili dell'Ente.
La Sezione prima - dedicata alla "Gestione finanziaria" - è volta ad intercettare la presenza di eventuali problematiche o di non corretta rappresentazione contabile delle effettive risultanze della gestione finanziaria.
In questa Sezione attenzione peculiare viene dedicata:
− all'analisi della situazione di cassa;
− all'alimentazione del FPV con particolare attenzione alla corretta applicazione del principio applicato della competenza potenziata ed alla correlazione tra il mantenimento degli impegni di spesa ed i cronoprogrammi di investimento;
− alla gestione delle entrate ed al grado di attendibilità delle previsioni finali;
− all'evoluzione del FCDE e alla gestione dei residui;
− alle tempistiche per i pagamenti.
− alla congruità degli accantonamenti a fondi spese e rischi futuri in relazione alle precipue finalità assolte (copertura debiti fuori bilancio/oneri da contenzioso/perdite reiterate) tipicamente espressive di uno dei principali principi contabili generali e cioè quello della prudenza, tenuto altresì conto, da un lato, che l'eventuale riscontrata presenza di debiti fuori bilancio in attesa di riconoscimento impone all'Ente di apporre apposito vincolo sulla quota libera dell'avanzo di amministrazione (se capiente) e, dall'altro, particolare attenzione deve essere posta sui debiti fuori bilancio atteso che essi concorrono anche alla definizione dei due nuovi indicatori di deficitarietà (parametri P6 e P7, codice indicatore, rispettivamente, 13.1 e 13.2+13.3) approvati con il D.M. 28 dicembre 2018 (sistema parametrale che trova applicazione a partire dagli adempimenti relativi al rendiconto della gestione dell'esercizio finanziario 2018 e al bilancio di previsione dell'esercizio finanziario 2020 - art. 2 DM citato);
− alla verifica della corretta contabilizzazione dei servizi in conto terzi e delle partite di giro.
La Sezione seconda - denominata: "Indebitamento e strumenti di finanza derivata" - è particolarmente semplificata ed è intesa a ricostruire lo stock del debito e ad analizzarne la composizione, con particolare attenzione al rispetto dei vincoli di indebitamento.
La Sezione terza - dedicata al "Rispetto del saldo di finanza pubblica".
La Sezione Quarta - "Organismi partecipati" - mira a verificare il rispetto delle prescrizioni normative in materia di esternalizzazione dei servizi in organismi e società partecipate, con riferimento anche al processo di razionalizzazione delle partecipazioni.
La Sezione Quinta - denominata "Stato patrimoniale" - la deliberazione in merito sottolinea come il corretto utilizzo del patrimonio assume un ruolo significativo nella valutazione della sostenibilità economico finanziaria degli Enti locali e che l'efficiente sfruttamento del patrimonio immobiliare contribuisce a garantire entrate certe ed affidabili per le amministrazioni locali, è stata quindi ravvisata l'opportunità di inserire all'interno del questionario alcuni specifici quesiti anche su questo tema.
La Sezione sesta - denominata "Sezione aggiuntiva Province" - pone un'attenzione particolare alla specificità delle Province.
La Parte seconda - denominata "Dati contabili" - analizza particolari profili contabili che richiedono approfondimenti specifici.
Nella Sezione prima - dedicata ai "Risultati della Gestione finanziaria" - vengono analizzati con particolare attenzione: l'evoluzione del risultato di amministrazione nell'ultimo triennio (2016-2018) e le modalità di utilizzo dello stesso; l'evoluzione dei residui con riferimento all'origine dei minori residui attivi derivanti dall'operazione di riaccertamento ordinario annuale e la conciliazione tra il risultato della gestione di competenza e il risultato di amministrazione.
Vengono quindi analizzati:
− i "Dati contabili di cassa" (sez. I.I) con riferimento agli equilibri di cassa, all'evoluzione della cassa vincolata nel triennio ed all'utilizzo dell'anticipazione e delle entrate vincolate nell'ultimo triennio;
− la "Alimentazione del fondo pluriennale vincolato" (sez. I.II) sia di parte corrente che di parte capitale;
− le "Entrate" e, in particolare, il grado di attendibilità delle previsioni delle entrate finali e il grado di efficienza della riscossione e dei versamenti.
Nella Sezione seconda - denominata "Indebitamento e strumenti di finanza derivata" - vengono richiesti i dati necessari per la dimostrazione del rispetto del limite di indebitamento, per la ricostruzione del debito complessivo contratto e per le eventuali operazioni di rinegoziazione dei mutui in essere. Attenzione viene posta anche alle eventuali concessioni di garanzia (fidejussioni o lettere di patronage "forte") a favore di soggetti diversi dagli organismi partecipati.
L'appendice -denominata "Enti colpiti dal sisma"- è riservata agli enti ricompresi nell'elenco di cui agli allegati 12 e 2-bis del D.L. n. 189 del 2016, convertito con modificazioni dalla L. 15 dicembre 2016, n. 229 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 2016), ovvero agli enti colpiti dal sisma del 24 agosto 2016, dal sisma del 26 e 30 ottobre 2016 e dal sisma del 18 gennaio 2017 nonché, per quanto di interesse, alle Province in cui detti enti ricadono, e mira alla verifica dell'impatto degli eventi sismici sul bilancio degli enti interessati soprattutto in relazione alla normativa specifica dettata dall'emergenza nonché alla prosecuzione dell'analisi sulla gestione dei fondi destinati ai relativi interventi.
"A livello operativo, premesso che la piattaforma FITNET (Finanza Territoriale Network) integra il sistema gestionale della Corte attualmente in uso (ConTe) in cui confluiscono tutti i dati/documenti che gli enti sono tenuti a comunicare alla Corte in base a specifici obblighi normativi, tra cui quelli provenienti dalla compilazione dei questionari delle "Linee guida" su preventivi e consuntivi da parte degli organi di revisione economico-finanziaria, rispettivamente, degli Enti locali e delle Regioni, per procedere alla compilazione della relazione-questionario occorre entrare nel sito della Corte dei conti, area Servizi on line, selezionare il link "Controllo e Referto" e, successivamente, selezionare il sistema FITNET per poi accedere al sistema Con.Te".
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Una frase per noi

Vi hanno detto che è bene vincere le battaglie? | Io vi assicuro che è anche bene soccombere, che le battaglie sono perdute nello stesso spirito in cui vengono vinte. || Io batto i tamburi per i morti, | per loro imbocco le trombe, suono la marcia più sonora e più gaia. || Gloria a quelli che sono caduti! | A quelli che persero in mare le navi di guerra! | A quelli che scomparvero in mare! A tutti i generali che persero battaglie, e a tutti gli eroi che furono vinti! | A gli infiniti eroi ignoti, eguali ai più sublimi eroi famosi.

Walt Whitman