La corretta gestione del fondo e della contrattazione decentrata
di Donato Benedetti
La corretta gestione del fondo e della contrattazione decentrata sono molto spesso oggetto di attente valutazioni da parte degli addetti ai lavori degli Uffici Personale degli Enti Locali, in quanto la non corretta gestione del relativo complesso procedimento amministrativo/contabile può comportare responsabilità e conseguente danno erariale a carico del responsabile competente. Per questo abbiamo ritenuto riprendere l’argomento pensando di fare cosa utile nell’esporre alcuni principi fondamentali sulla materia, che sono contenuti nella Deliberazione n. 164/2018 della Sezione di Controllo della Corte dei Conti per la Puglia (all.to 1), che ha richiamato altre deliberazioni notevoli di altre Sezioni della Corte dei Conti, che abbiamo allegato per finalità di studio e consultazione.
Mutuando il contenuto del testo del parere in oggetto, iniziamo precisando tre principi fondamentali : la corretta gestione del fondo comprende “tre fasi obbligatorie e sequenziali e che solamente nel caso in cui nell’esercizio di riferimento siano adempiute correttamente tutte e tre le fasi, le risorse riferite al “Fondo” potranno essere impegnate e liquidate:
La prima fase consiste nell’individuazione in bilancio delle risorse. A tale proposito si evidenzia che a finanziare il “Fondo” contribuiscono le risorse stabili così definite in quanto sono risorse fisse aventi carattere di certezza e stabilità (le principali fonti di alimentazione delle risorse stabili sono gli incrementi fissati dai CCNL) e le risorse variabili che, a differenza delle prime, hanno valenza annuale (tali risorse sono finanziate di anno in anno dall’ente sulla base di una valutazione delle proprie capacità di bilancio).
La seconda fase consiste nell’adozione dell’atto di costituzione del fondo che ha la funzione di costituire il vincolo contabile alle risorse e svolge una funzione ricognitiva in quanto è diretta a quantificare l’ammontare delle risorse. Tale atto, deve essere formale e di competenza del dirigente e, inoltre, deve essere sottoposto a certificazione da parte dell’organo di revisione.
La terza ed ultima fase consiste nella sottoscrizione del contratto decentrato annuale che, secondo i nuovi principi della competenza finanziaria potenziata, costituisce titolo idoneo al perfezionamento dell’obbligazione. Infatti alla sottoscrizione della contrattazione integrativa si impegnano le obbligazioni relative al trattamento accessorio e premiante (registrazione), imputandole contabilmente agli esercizi del bilancio di previsione in cui tali obbligazioni scadono o diventano esigibili (cfr. Sezione Controllo per il Molise, deliberazione n. 218/2015/PAR – all.to 2).
Da quanto detto emerge che solamente nel momento in cui si completa l’iter appena descritto l’ente può impegnare il fondo e può pagare secondo il principio della competenza potenziata (esigibilità).
L’intero procedimento deve perfezionarsi secondo la fisiologica conseguenzialità degli atti entro l’anno di riferimento, dovendosi ritenere illegittima ogni attività svolta in sanatoria, oltre l’anno e in contrasto con il principio della necessità della preventiva assegnazione degli obiettivi e della verifica dell’avvenuto raggiungimento degli stessi.
LA Corte dei Conti ha infatti sempre confermato il suo ampio sfavore verso l’utilizzo delle risorse dei progetti per la performance in difetto di una preventiva assegnazione degli obiettivi, richiamando a questo proposito le deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo per la Lombardia n. 287/2010/PAR(all.to 3), per il Veneto n. 161/2013/PAR, nonché i pareri resi dalla Sezione regionale di controllo per il Molise n. 218/2015/PAR(all.to 2) e ancora dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 263/2016/PAR(all.to 4).
Quest’ultimo parere aveva tra l’altro specificato che, in assenza di sottoscrizione dell’accordo decentrato entro il 31 dicembre dell’esercizio di competenza, l’Ente non poteva impegnare le somme destinate al pagamento di specifici progetti e che, qualora non risultasse la determinazione di costituzione del fondo, le risorse variabili eventualmente accantonate costituivano economie di bilancio “libere”, non potendo confluire nell’avanzo vincolato, dove doveva essere riportata solo la quota del fondo obbligatoriamente prevista dalla contrattazione collettiva nazionale e la parte stabile.
Veniva inoltre operata una forte censura nei confronti della “diffusa prassi, già invalsa prima dell’entrata in vigore del nuovo sistema di contabilità armonizzata, della cosiddetta contrattazione tardiva ovvero quella che interviene nell’esercizio successivo a quello di riferimento” (cfr., in tal senso, deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 263/2016/PAR cit.).
Anche in relazione alla questione, relativa alla possibilità di considerare le somme riguardanti il “Fondo” come residui di fondo da trascinare nella CCDI degli anni successivi o, in alternativa, economie di bilancio, soccorre l’orientamento ormai pacifico che “nel caso di mancata costituzione del fondo nell’anno di riferimento, le economie di bilancio confluiscono nel risultato di amministrazione, vincolato per la sola quota del fondo obbligatoriamente prevista dalla contrattazione collettiva nazionale” (cfr. Sezione Controllo per il Molise, deliberazione n. 218/2015/PAR, cit. e n. 166/2017/PAR e Sezione Controllo per il Veneto, n. 263/2016/PAR cit. ).
Ne consegue, pertanto, che la sola quota stabile del “Fondo”, in quanto obbligatoriamente prevista dalla contrattazione collettiva nazionale, confluisce nell’avanzo vincolato e potrà essere spesa nell’anno successivo; diversamente, le risorse variabili restano definitivamente acquisite al bilancio come economie di spesa.
Le risorse trasportate inoltre, ancorché di parte stabile, debbono essere qualificate, nel fondo degli anni successivi, come risorse a carattere strettamente variabile, con espresso divieto, quindi, di utilizzarle per finanziare impieghi fissi e continuativi, ad esempio per il pagamento delle progressioni orizzontali (cfr. parere MEF del 24 gennaio 2013- all.to 5).
La Corte dei Conti precisa ancora la necessità che l’intero percorso amministrativo e contrattuale si perfezioni entro l’anno con la stipula del contratto decentrato integrativo, risponde alla primaria esigenza di garantire sia l’effettività della programmazione dell’ente, cui è connessa (di regola) l’annualità delle risorse a disposizione, sia un utile perseguimento dei suoi obiettivi.
In altri termini, non si può trascurare che le prestazioni richieste ai dipendenti e gli obiettivi loro assegnati rappresentano in primo luogo interessi e obiettivi dell’ente stesso. Una mancata o tardiva contrattazione integrativa, nella misura in cui essa costituisce presupposto per il perseguimento e il raggiungimento degli obiettivi, nella sostanza svilisce le finalità sottese all’istituto ora in parola e compromette o rischia di compromettere il raggiungimento dei risultati attesi.
Oltre a un’adeguata, formale e definitiva costituzione del fondo per la produttività in tutte le sue componenti, qualitative e quantitative, e alla certificazione dell’organo di revisione, dovrebbe essere avvenuta entro l’anno di riferimento una tempestiva assegnazione degli obiettivi (singolari e/o collettivi) in modo che il personale dipendente all’uopo individuato abbia potuto dispiegare consapevolmente e proficuamente le proprie energie lavorative a favore dell’attività incentivata e nell’interesse finale dell’ente. Quanto ora precisato non costituisce esplicazione di un principio contabile, ma piuttosto applicazione della disciplina della contrattazione integrativa decentrata secondo le logiche di una sana gestione finanziaria.
L’accordo contrattuale, per i motivi sopra richiamati è necessario intervenga prima della fine dell’esercizio di riferimento. Sul punto appare necessario evidenziare che: “…. l’approvazione di progressioni orizzontali con effetti economici o il riconoscimento di trattamenti retributivi accessori, che determinano effetti finanziari sui bilanci degli enti, in mancanza di puntuali accordi (da stipularsi in sede di contrattazione decentrata in epoca anteriore al periodo di riferimento dell’ accordo e non “ in sanatoria”) con i quali siano stati determinati ex ante le modalità di esecuzione delle prestazioni accessorie o i presupposti per il conseguimento delle progressioni, potrebbero determinare responsabilità erariale a carico del soggetto che ha formalmente autorizzato la liquidazione delle relative somme ( per giurisprudenza consolidata si veda, da ultimo, Corte dei Conti Campania Sezione Giurisdizionale – all.to 6)”. (Sezione Veneto , deliberazione n. 393/2011/PAR – all.to 7)”.
La tempestività della costituzione, infatti, rileva al fine di consentire l’erogazione delle risorse solo dopo aver accertato i risultati che l’istituto contrattuale ritiene necessari per la distribuzione delle misure premiali. La condizione consiste precisamente nel raggiungimento degli obiettivi prefissati, verificati e certificati dai servizi di controllo interno. La effettiva erogazione, pertanto, potrà avvenire solo a consuntivo e nel rispetto delle modalità e dei criteri definiti nel contratto decentrato.
