I presupposti della responsabilità amministrativa
di Arturo Bianco
Non tutti gli atti illegittimi determinano la maturazione di responsabilità amministrativa, occorre che essi siano definibili come illeciti. Il giudizio contabile non può estendersi alle valutazioni discrezionali relative alla opportunità delle scelte, ma esso riguarda direttamente la verifica della congruità delle stesse. Il requisito psicologico del dolo deve essere verificato con riferimento alla violazione degli obblighi contrattuali o legislativi. La prescrizione quinquennale matura dal momento della adozione dell’atto o dalla produzione di effetti giuridici o dal momento della scoperta dello stesso in caso di occultamento doloso. Sono questi i principali presupposti della responsabilità amministrativa indicati dalla giurisprudenza della Corte dei Conti
IL RAPPORTO TRA ATTI ILLEGITTIMI E RESPONSABILITA’
Sono assai utili le indicazioni fornite dalla sentenza della Corte dei Conti della Toscana n. 89/2016 sui rapporti tra illegittimità degli atti e maturazione di responsabilità amministrativa: “la giurisprudenza della Corte dei Conti evidenzia la distinzione tra illeicità del comportamento e illegittimità dell’atto, affermando che solo il primo e non il secondo è oggetto del giudizio di responsabilità amministrativa e che i vizi di legittimità di un atto non comportano ex se un illecito contabile.. l’illegittimità di un atto è soltanto un sintomo della illeicità di un comportamento alla cui produzione concorrono i requisiti della dannosità della condotta e dell’atteggiamento gravemente colposo del suo autore.. l’illegittimità dell’atto amministrativo, nel giudizio per danno erariale, può rappresentare semplicemente uno degli elementi della più complessa fattispecie di responsabilità contabile”.
LA NON SINDACABILITA’
Sulla non sindacabilità delle scelte discrezionali la sentenza della Corte dei Conti della Toscana n. 91/2016 afferma che “se è indubitabile che l’esercizio, in concreto, del potere discrezionale dei pubblici amministratori costituisce espressione di una sfera di autonomia che il legislatore ha inteso salvaguardare dal sindacato della Corte dei Conti, il limite in questione va posto in correlazione con l’articolo 1, comma 1, della legge n. 241/1990, il quale stabilisce in via generale che l’esercizio dell’attività amministrativa deve ispirarsi a criteri di economicità ed efficacia. Ne deriva che la verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può prescindere dalla valutazione tra gli obiettivi conseguiti ed i costi sostenuti ed il magistrato contabile ha comunque il potere-dovere di verificare la ragionevolezza dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti dal momento che anche tale verifica è fondata su valutazioni di legittimità e non di mera opportunità”.
Inoltre viene detto che “la cognizione della Corte dei Conti riguarda in linea di massima anche le scelte discrezionali dell’Amministrazione per verificare se esse siano coerenti con i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa ovvero comportino l’adozione di scelte arbitrarie e diseconomiche ed in tal senso il magistrato contabile con giudizio ex ante può verificare se la scelta operata corrisponde a criteri di logica e ragionevolezza… Sicché secondo la giurisprudenza non è sufficiente la sola conformità ai fini istituzionali per escludere una verifica del giudice contabile, al fine dell’accertamento della responsabilità amministrativa.. se da una parte il giudice contabile non può sostituire le proprie valutazioni di merito alle scelte di merito fatte dagli organi della Pubblica Amministrazione, la legge non ha precluso la verifica delle modalità attraverso cui il potere discrezionale viene esercitato: pertanto il giudice contabile può e deve verificare in concreto se l’esercizio del potere discrezionale è avvenuto o meno nel rispetto dei limiti dell’ordinamento giuridico (quali la razionalità, la logicità delle scelte, il risultato di economicità e buona amministrazione, la congruità e proporzionalità mezzo fine)”. In altri termini “la Corte dei Conti ha il potere di controllare la conformità a legge dell’attività amministrativa in relazione ai fini imposti, in via generale o in modo specifico dal legislatore.. il limite è costituito dal principio di ragionevolezza che riassume in sé quelli dell’economicità e del buon andamento costituzionalmente garantiti”. Per cui “il giudice contabile non può censurare nel giudizio di responsabilità amministrativa l’opzione discrezionale scaturente da un giudizio di opportunità, ma può ben conoscere della non conformità del comportamento con i principi del buon andamento dell’azione amministrativa, di economicità, efficacia ed efficienza della stessa, sul rispetto dei quali la Corte è abilitata ad esprimersi; quindi se non sono sindacabili le opzioni discrezionali, frutto di valutazioni di opportunità e convenienza, le scelte in concreto operate sono sindacabili quando si pongono in contrasto con norme espresse o principi giuridici: tra questi i principi di buon andamento dell’azione amministrativa, nonché di economicità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa”.
IL REQUISITO PSICOLOGICO
Per il dettato normativo occorre che in capo al dipendente sia presente il requisito psicologico del dolo o della colpa grave.
Sempre per la sentenza della Corte dei Conti della Toscana n. 91/2016 la nozione di dolo non si identifica con quella di cui all’art. 43 c.p., ovvero come volontà dell’evento dannoso (evento voluto e previsto dal soggetto legato da rapporto di servizio), ma come civile contrattuale determinato dalla volontà di non adempiere agli obblighi di servizio, dalla consapevolezza della natura illecita dell’attività posta in essere, come dolo cd. contrattuale o in adimplendo, come inadempimento di una speciale obbligazione preesistente, quale che ne sia la fonte e consiste nella coscienza e volontà di venir meno ai propri obblighi e doveri di ufficio e nel proposito di non adempiere l’obbligazione”.
La colpa grave richiede la presenza di elementi aggiuntivi rispetto a quella semplice. Occorre che l’errore non sia scusabile e sia macroscopico. Per cui essa non matura in caso di norme di nuova introduzione, di difficile lettura, su cui vi sono interpretazioni controverse.
LA PRESCRIZIONE
La citata sentenza dei giudici contabili fiorentini n. 91/2016 ci dice che “ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge n. 20/1994 (come successivamente modificata dalla legge n. 639/1996) il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in 5 anni decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso ovvero in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta”. Pertanto, “la prescrizione decorre dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso e tale data deve essere identificata in quella in cui si è verificato il danno quale componente del fatto stesso”.
Per cui in conclusione “la prescrizione dal quinquennio antecedente decorre dalla notifica dell’invito a dedurre notificato alle parti convenute”.
Nel caso in cui l’azione produce i suoi effetti in modo prolungato, la prescrizione può anche essere limitata agli ultimi pagamenti effettuati dall’ente.
