Piena tutela del minore con disabilità alla richiesta di un progetto individuale di miglioramento della qualità di vita: un dovere di risultato in capo alla P.A.
La sez. Unica del T.A.R. Valle D’Aosta, con la sentenza del 14 gennaio 2019, n. 2 accoglie il ricorso contro il diniego di adozione di un progetto individuale di vita rivolto ad un minore, condannando la Regione ad attivare ad un facere: l’adozione degli atti necessario per garantire i diritti del minore disabile, di cui all’art. 8 della L.R.V.D.A. n. 14/2008 con tutte le misure previste.
La Regione denegava, anche in sede di riesame, l’istanza per un provvedimento di approvazione di un progetto previsto dalla disciplina nazionale e regionale di settore, per la valorizzazione, integrazione e promozione della qualità di vita in favore delle persone con disabilità e delle loro famiglie (nel caso di specie, si trattava di un minore con grave disabilità riconosciuta, con necessità di assistenza infermieristica specializzata costante).
Dal quadro clinico, il minore era inserito per l’anno scolastico 2017 – 2018 in un PEI (Piano Educativo Individualizzato) con un insegnante/educatore, e l’esigenza di una presenza di assistenza infermieristica, ma quest’ultima non attivata dell’Azienda USL se non dopo un’ordinanza cautelare del Tribunale, con disposizione di «garantire con decorrenza immediata a propria cura e spese l’assistenza infermieristica presso la scuola frequentata da -OMISSIS–OMISSIS- durante l’ordinario orario scolastico».
Il genitore chiedeva per il figlio, al competente Assessorato regionale, la definizione di un progetto individuale «tenendo conto delle condizioni di salute del bambino, della imprevedibilità degli interventi sanitari da eseguire a casa e la loro continuità, della vita familiare e lavorativa della famiglia».
Il dirigente regionale, sulla base delle delibera della G.R. e del fatto che «la valutazione nell’anno 2018 di un campione di 15 persone tra i ragazzi e le ragazze in uscita dal percorso scolastico in lista di attesa per i CEA e/ inseriti nei laboratori occupazionali» disponeva il diniego poiché «non era possibile in questo primo anno di sperimentazione, dare seguito alla richiesta e definire il progetto individuale», pur ammettendo «come tutti i bambini con disabilità…, dovrebbe avere un Piano assistenziale individuale (PAI) che definisce le prestazioni di cura, riabilitazione e assistenza sanitaria e socio- sanitaria di cui necessita e un Piano educativo individuale (PEI) che definisce gli interventi educativi, formativi e di inclusione scolastica adatti alla sua condizione».
In parole brevi e semplici, pur nella rilevanza della questione, l’organizzazione e le risorse finanziarie (sic!) non consentirebbe di garantire i diritti al soggetto disabile; diritti costituzionalmente e normativamente previsti a vedersi assicurato, a mezzo del progetto individuale di vita, un’esistenza dignitosa.
La Regione resistente contestava la fondatezza delle censure, rilevando che il minore «usufruisce di strumenti multidisciplinari che integrano l’aspetto educativo e quello medico, disponendo… di un proprio progetto di vita», quindi, seguendo in modo romito il ragionamento, il progetto individuale non sarebbe rilevante.
Invero, i provvedimenti di diniego delle istanze di adozione del progetto individuale di assistenza, che rinviano (in una fase sperimentale) gli interventi educativi, formativi e di inclusione scolastica, e i servizi forniti, non sono satisfattivi della pretesa sostanziale di vedersi riconoscere un sistema di prestazioni assistenziali, sanitarie ed educative ulteriori e meglio articolate, esattamente quelle previste dal progetto di vita individuale, di cui all’art. 8 della Legge regionale Valle D’Aosta n. 14/2008: la mancata organizzazione e/o le risorse precludono il diritto.
Il Tribunale, nell’accogliere il ricorso, analizza in primis il quadro normativo di riferimento:
- la Legge 8 novembre 2000, n. 328, «Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali» prevede espressamente tra le finalità e scopi che «La Repubblica promuove interventi per garantire la qualità della vita, … previene, elimina e riduce le condizioni di disabilità , di bisogno e di disagio individuale e familiare derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia , in coerenza con gli artt. 2, 3 e 38 della Costituzione», affidando all’art. 14 progetti iniziative specifiche e individuali;
- le norme internazionali, quali la Carta sociale europea, ratificata e resa esecutiva con Legge n. 30 del 1999, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, nonché la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone disabili, con protocollo opzionale fatta a New York il 13 dicembre 2006 e ratificata con Legge n. 18 del 2009, sostengono le iniziative di tutela e promozione della qualità di vita;
- i principi citati sono stati recepiti dalla disciplina regionale 18 aprile 2008, n. 14 dal titolo «sistema integrato di interventi e servizi a favore delle persone con disabilità».
Dal perimetro normativo, già di per sé sufficiente a comprendere che non possono anteporsi limiti all’assistenza e sostegno per ragioni di natura organizzativa o finanziaria (soprattutto in presenza di una disabilità di un minore), segue la motivazione dell’accoglimento:
- la tutela della salute è un diritto fondamentale che si annovera tra i c.d. diritti sociali contemplato e protetto dalla Carta costituzionale;
- il legislatore, al fine di dare attuazione al dettato costituzionale, si è dato carico di assicurare l’assistenza sanitaria necessaria, sotto molteplici forme, per far fronte alle malattie fisiche e psichiche, da erogarsi a cura del Sistema Sanitario Nazionale (ex 2 e 14 della Legge n. 833/1978), specie con l’art. 1 del D.Lgs. n. 502/1992 che dispone a carico del SSN, attraverso le risorse finanziarie pubbliche, i livelli essenziali e uniformi di assistenza (LEA) definiti dal Piano sanitario nazionale, nel rispetto dei principi della dignità della persona umana, del bisogno di salute, dell’equità nell’accesso all’assistenza, della qualità delle cure e della loro appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze, nonché dell’economicità nell’impiego delle risorse;
- più puntualmente, per le persone non autosufficienti e in condizioni di fragilità, il DPCM 12 gennaio 2017 (definisce i nuovi LEA), all’art. 22 stabilisce che il SSN garantisce percorsi assistenziali a domicilio costituiti dall’insieme organizzato di trattamenti medici, riabilitativi, infermieristici, e di aiuto infermieristico necessari per stabilizzare il quadro clinico, limitare il declino funzionale e migliorare la qualità della vita;
- la tutela della salute della persona e l’assistenza ai disabili è un sistema articolato da un lato, sul diritto del soggetto affetto da disabilità a ricevere le cure in misura tale da assicurare il benessere e la qualità della vita, dall’altro lato, sull’obbligo per le strutture sanitarie ad erogare le prestazioni necessarie per conseguire le condizioni ottimali di salute della persona;
- la legge regionale impone tali misure e nel concreto (caso di specie) le argomentazioni fornite dalla parte resistente eludono la richiesta di approntare un progetto individuale di vita previsto espressamente dal legislatore all’art. 8 della L.R.V.D.A. n. 14/2008.
Il Tribunale affronta, pertanto, la questione prospettata ed analizza la condotta assunta dalla Regione, declinando la normativa di rango costituzionale e primario citata: «non v’è dubbio che il quadro costituzionale e legislativo depone nel senso della necessità per l’Amministrazione di erogare le misure di sostegno affinchè il disabile possa rimuovere o comunque diminuire le condizioni di handicap, configurandosi la posizione del soggetto affetto da disabilità in relazione all’ottenimento delle prestazioni assistenziali da parte delle competenti strutture in termini di un diritto (sociale) pressochè incomprimibile».
In modo cangiante sussiste un dovere per la P.A. di agire:
- per garantire il diritto;
- per dare concreta applicazione alla tutela dei diritti dei disabili: «una sorta di obbligazione di risultato che impone alla medesima di adottare tutte le necessarie misure affinché la fruizione delle prestazioni prevista in favore del disabile sia effettiva e quanto più possibile esaustiva».
Si conferma il principio di diritto pienamente aderente alla voluntas legis sopra indicata:
- la tutela dei disabili induce ragionevolmente ad affermare che le posizioni delle persone disabili devono prevalere sulle esigenze di natura finanziaria (idem Stato, sez. VI, sentenze n. 2624 e 2698/2017);
- con specifico riferimento al piano educativo individualizzato, il diritto del disabile all’integrazione scolastica e allo sviluppo delle sue potenzialità di apprendimento, impone che le misure da approntarsi devono essere calibrate ai precipui bisogni dell’alunno affetto da disabilità (idem Cons Stato, sez.VI, sentenza n. 375 e 2023/2017; T.A.R. Lazio. sez. III bis, 1 ottobre 2018, n. 8596 e 21 dicembre 2018, n. 12506);
- in ragione della grave disabilità, il minore ha diritto a vedersi definita positivamente la domanda di progetto di vita individuale, di cui al più volte citato art. 8 (la sussistenza del diritto in questione è peraltro sostanzialmente ammessa dalla Regione con le stesse note di diniego in contestazione);
- la misura organizzatoria fatta valere dalla Regione non può invero essere ostativa all’accoglimento della richiesta avanzata proprio perché va (illegittimamente) a condizionare un diritto che non tollera limitazioni e/o essere subordinata a condizioni di tipo organizzativo, sì da frustrare illogicamente le finalità di assistenza che la stessa legislazione regionale ha inteso espressamente far conseguire con la prevista concessione delle prestazioni tutte necessarie al benessere del disabile;
- dalla semplice lettura della norma, è agevole evincere che il progetto di vita individuale è qualcosa se non di diverso, certamente di più della semplice sommatoria degli strumenti recati dal PAI e dal PEI dei quali il piccolo dispone.
La sentenza del T.A.R. Valle D’Aosta, sez. Unica, del 14 gennaio 2019, n. 2, conferma l’obbligatorietà, in relazione al quadro normativo, in tema di prestazioni a carico del S.S.N. che prevede l’erogazione delle prestazioni a tutti i cittadini «per assicurare l’effettivo esercizio del diritto all’assistenza sociale e medica, in particolare per quanti non abbiano mezzi sufficienti», ma soprattutto di garantire concretamente i livelli di cura e assistenza del disabile per la tutela piena della salute dell’individuo, con un criterio di bilanciamento che prevale sulle diverse ragioni di natura organizzativa o finanziaria, ben meno qualificanti.
Il diniego regionale opposto all’istanza di definizione di un progetto individuale, per un minore di età prescolare, è illegittimo laddove tale diniego sia stato motivato assumendo che la struttura deputata a vagliare la definizione dei progetti in questione agisca in via sperimentale, limitatamente ad un campione di 15 casi tra giovani già usciti dal percorso scolastico.
È acclarato – a chiare lettere – che vi è un’ineludibile primaria esigenza di assicurare gli interventi mirati e individuali ammessi dalla disciplina generale e regionale, con onere economico a carico del Servizio Sanitario Nazionale, con un criterio di netta prevalenza sia della salute che della qualità di vita, ove sia richiesto uno specifico trattamento terapeutico e assistenziale, rispetto ad ogni diverso criterio di natura qualitativa (modello organizzativo e sperimentazione) o quantitativo (risorse impegnate e/o spese necessarie).
Pensieri in trasferta
Le sentenza, fa riflettere e lascia una qualche amarezza.
Un dovere di solidarietà effettivo, un valore e un diritto insopprimibile di libertà in un mondo che perde di umanità, vorrebbe armonizzare i costi, riducendo la spesa sanitaria (e la connessa durata/qualità della vita), quando gli sprechi sono evidenti e (anche i responsabili) conosciuti.
Qualcuno potrebbe pensare che la sanità si possa ridurre ad un solo costo, non vendendo (meglio, vedendo) l’amore di chi soffre: «L’avidità ha avvelenato i nostri cuori, fatto precipitare il mondo nell’odio, condotti a passo d’oca verso le cose più abiette. Abbiamo i mezzi per spaziare, ma ci siamo chiusi in noi stessi. La macchina dell’abbondanza ci ha dato povertà, la scienza ci ha trasformati in cinici, l’abilità ci ha resi duri e cattivi. Pensiamo troppo e sentiamo poco. Più che macchine ci serve umanità, più che abilità ci serve bontà e gentilezza. Senza queste qualità la vita è vuota e violenta e tutto è perduto», CHARLES CHAPLIN, The Great Dictator, 1940.
