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09/11/2018 - Vincoli di destinazione dell’imposta di soggiorno

tratto da quotidianopa.leggiditalia.it

Vincoli di destinazione dell’imposta di soggiorno

di Cristina Montanari - Responsabile dell'Area Finanziaria-Tributi del Comune di Albinea e Responsabile Servizio Gestione Crediti dell'Unione dei Comuni Colline Matildiche

Alcune entrate comunali hanno una destinazione vincolata, e tale vincolo costituisce un limite, introdotto ex lege, per garantire un più economico perseguimento dei fini istituzionali; vincoli di destinazione possono gravare qualsiasi tipo di entrata, sia corrente, sia di conto capitale; tra le prime, rientra anche l’imposta comunale di soggiorno.

Alla luce di quanto sopra, ai sensi dell’art. 7, comma 8, L. 5 giugno 2003, n. 131, un Sindaco interroga la Corte dei conti circa la possibilità di utilizzare l’introito dell’imposta di soggiorno per l’assunzione di personale (stagionale) da impiegare nei servizi turistici ed in particolare a rafforzamento del servizio di vigilanza urbana a fronte di esigenze connesse al flusso turistico.

Al riguardo, giova ricordare che l’art. 4, comma 1, D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23, dispone testualmente che: "I comuni capoluogo di provincia, le unioni di comuni nonché i comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d'arte possono istituire, con deliberazione del consiglio, un'imposta di soggiorno a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sul proprio territorio, da applicare, secondo criteri di gradualità in proporzione al prezzo, sino a 5 euro per notte di soggiorno. Il relativo gettito è destinato a finanziare interventi in materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonché interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, nonché dei relativi servizi pubblici locali".

In sede di controllo, con la delibera 3 ottobre 2018, n. 114, la Corte dei conti-Campania, rispondendo al quesito posto, ha modo di precisare la portata del vincolo di destinazione normativamente imposto, come più sopra visto, precisando, in particolare, che l’imposta di soggiorno è un’imposta di scopo, cioè "una forma d'imposizione avente la peculiarità di non essere finalizzata al finanziamento di una qualsiasi spesa pubblica, trovando la propria giustificazione nel collegamento tra imposizione e destinazione del gettito" (Corte dei conti-Puglia, n. 210 del 2015 che richiama sez. Emilia Romagna, delibera n. 228/2014/PAR), la cui ratio "è da ricercare nella circostanza che, essendo queste ultime basate sulla correlazione "prelievo-beneficio", determinano un miglior livello di accettazione sociale del sacrificio richiesto, essendo direttamente correlate alla specifica attività svolta dall'ente pubblico" (Corte dei conti-Emilia Romagna, n. 228 del 2014, cit.).

Quanto premesso, esaminando la disciplina di riferimento, il giudice osserva che il perimetro normativo del tributo non è ben definito, ma solo abbozzato, atteso che il legislatore si è limitato ad indicare il presupposto dell'imposta (il soggiorno nelle strutture ricettive localizzate entro il territorio degli enti locali impositori) ed i soggetti passivi (gli ospiti delle suddette strutture); inoltre, alla luce del principio di riserva di legge in materia tributaria ex art. 23 Cost., la disposizione individua il tetto massimo dell'imposta e il modus di modulazione della stessa, per cui il tributo deve applicarsi "secondo criteri di gradualità in proporzione al prezzo, sino a 5 euro per notte di soggiorno"; infine, il legislatore indica a grandi linee la destinazione del gettito del tributo, disponendo che le entrate devono "finanziare interventi in materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonché interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, nonché dei relativi servizi pubblici locali".

Vagliando, poi, la possibilità di usare il gettito di tale imposta per l’assunzione stagionale di personale del servizio di vigilanza urbana, la Corte ritiene di dover verificare se fra gli "interventi in materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonché interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, nonché dei relativi servizi pubblici locali", possa rientrare l’assunzione di personale (stagionale) da impiegare nei servizi turistici ed in particolare a rafforzamento del servizio di vigilanza urbana; in altri termini, si tratta di appurare l’an della possibile inclusione dell’assunzione di personale a tempo determinato fra gli scopi previsti dalla norma.

Al riguardo, il Collegio ritiene che tale opzione non rientri nella ratio normativa e ne indica i motivi:

la disposizione citata intende porre una destinazione al gettito ottenuto dall’imposta di soggiorno che soddisfi lo scopo indicato dal legislatore in via diretta ed immediata; in altri termini, la destinazione della spesa non dev’essere meramente connessa allo scopo di interventi in materia di turismo. Nel caso in esame, invece, e secondo la prospettazione del ricorrente, la destinazione del gettito (assunzione di personale a tempo determinato) sarebbe solo collegata in via indiretta allo scopo normativo. È verosimile, infatti, che l’assunzione di personale per il periodo stagionale in un Comune a forte destinazione turistica sia solo strumentalmente connessa al turismo, ma ciò non soddisferebbe quanto richiesto dall’art. 4D.Lgs. n. 23 del 2011: ammettere una soluzione diversa consentirebbe d’includere qualsiasi spesa che sia eventualmente riconducibile a interventi in materia di turismo e, quindi, nel caso del Comune in esame, la maggior parte delle spese effettuate nella stagione estiva; l’assunzione di agenti di polizia municipale non può essere considerata un intervento in materia di turismo poiché il personale suddetto svolge generalmente le seguenti funzioni:

a) funzioni di Polizia amministrativa comprensiva delle funzioni di vigilanza sull’osservazione dei regolamenti, delle ordinanze e di provvedimenti amministrativi dell’Ente;

b) funzioni di polizia tributaria limitatamente alle attività ispettive di vigilanza relative ai tributi locali;

c) funzioni di Polizia edilizia;

d) funzioni di Polizia commerciale;

e) funzioni di Polizia ambientale e ittico-venatoria;

f) funzioni di vigilanza e di scorta, necessarie all’espletamento delle attività istituzionali dell’ente;

g) funzioni di vigilanza sull’integrità e sulla conservazione del patrimonio pubblico;

h) funzioni di soccorso pubblico e protezione civile;

i) funzioni di polizia stradale;

j) funzioni di polizia giudiziaria;

k) funzioni ausiliare di pubblica sicurezza;

l) funzioni di supporto alle attività di controllo spettanti agli organi preposti alla vigilanza in materia di lavoro e sicurezza sui luoghi di lavoro.

In altri termini, si tratta dell’assolvimento delle funzioni di cui è titolare il Comune e che si compendiano nell’espletamento di servizi di polizia giudiziaria, vigilanza ed altri servizi a carattere amministrativo che, finalizzati alla salvaguardia della sicurezza e del decoro del territorio, hanno indiretti riflessi in materia di turismo; esiste un ulteriore aspetto correlato a tali spese, appartenenti al genus di quelle per il personale, che conduce all'opzione interpretativa indicata dal Collegio, ed è quello più squisitamente contabile, riguardante l’imputazione della posta de qua nel bilancio degli enti locali. La norma, come detto, è chiara nel pretendere che la destinazione sia, oltre che teleologicamente, anche oggettivamente correlata agli scopi ivi indicati; occorre, cioè, che la spesa sia riconducibile ex ante ed ex post allo scopo realizzabile in via oggettiva e non solo soggettiva (nel caso in esame, ad esempio, solo se il Sindaco dispone che i nuovi assunti della polizia municipale si occupino realmente del porto turistico); in altre parole, è necessario rinvenire nella programmazione economica all’entrata relativa all’imposta di soggiorno un aggregato di spesa correlato che soddisfi in maniera diretta ed immediata il finalismo imposto dal legislatore. La struttura ed il contenuto del bilancio ante armonizzazione (ex DPR n. 194 del 1996) individuava, nell’ambito dei titoli definiti in relazione ai principali aggregati economici come precisati dall’art. 165 TUEL, le funzioni in relazione proprio a quelle svolte dagli enti. Ne consegue che il costo del personale trovava generalmente un corretto ed univoco riferimento nella specifica funzione di polizia locale (funzione 3, servizio 1), sebbene l’articolazione dei servizi prevista consentisse di valorizzare anche le ulteriori codifiche associate a tali spese (segnatamente: servizio 2-polizia commerciale; servizio 3-polizia amministrativa). Lo schema di bilancio attualmente in vigore si pone in linea di continuità con quello precedente, giacché sul fronte della spesa è organizzato in missioni che rappresentano le funzioni principali e programmi che individuano gli aggregati omogenei di attività. La previgente funzione di "Polizia locale" corrisponde all’attuale missione "Ordine pubblico e sicurezza", l’intervento "Spese di personale" a "Redditi da lavoro dipendente". Nell'ottica delineata, l’assunzione di personale di polizia urbana definita nell’ambito della struttura organizzativa dell’ente si correla ad uno specifico ambito funzionale e non può essere finanziata dall’imposta di soggiorno.

Tutto quanto premesso, ad avviso del giudice campano, compete all’Ente, in sede di programmazione, determinare il prevedibile ammontare del gettito in parola e, contestualmente, individuare i capitoli di spesa ricompresi nel macroaggregato afferente alla missione "Turismo", contrassegnandoli in modo che il totale del loro importo complessivo corrisponda all’entrata come sopra evidenziata.

Non si può, tuttavia, non richiamare sul tema una decisione giurisdizionale che porta a conclusioni radicalmente opposte: si tratta della sentenza del TAR Puglia-Lecce, sez. II, 30 aprile 2012, n. 736, e secondo la quale deve ritenersi rispettato il vincolo di destinazione al gettito della imposta di soggiorno, ove gli interventi finanziati dal Comune con gli introiti del nuovo tributo abbiano un’evidente, ancorché indiretta, funzione di promozione del turismo locale; in particolare, il magistrato ritiene rispettato del vincolo di destinazione dell’entrata in questione allorquando l’imposta sia impiegata per il finanziamento non solo d’interventi aventi carattere sufficientemente circoscritto e direttamente ascrivibili alla materia del turismo, ma anche per interventi di carattere più generico, quali manutenzione del patrimonio dei beni culturali, personale di Polizia municipale a tempo determinato, interventi in campo turistico, manutenzione strade comunali, segnaletica stradale, interventi di tutela ambientale, attività relative al problema del randagismo, servizio RSU, interventi di realizzazione e manutenzione di parchi e giardini urbani: spese, secondo il TAR, connotate da un’evidente, anche se indiretta, funzione di promozione del turismo locale e, pertanto, da ritenersi coerenti con il vincolo di destinazione imposto ex lege.

Corte dei Conti Campania, Delib. 3 ottobre 2018, n. 114

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