Il sindacato amministrativo del dirigente apicale.
La legge delega n. 124/2015, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, chiude definitivamente un epoca, abolisce la figura dei segretari comunali e provinciali ed attribuisce alla dirigenza i compiti di attuazione dell’indirizzo politico, il coordinamento dell’attività amministrativa ed il controllo della legalità dell’azione amministrativa. Non sarà più quella figura, avente funzioni di assistenza giuridico – amministrativa nei confronti degli organi dell’ente, in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.
Ora, con la legge delega, si attribuiscono generiche funzioni di controllo della legalità dell’azione amministrativa. Si tratta di una locuzione tautologica e di scarsa rilevanza sul piano concreto. Non c’è dubbio che ogni azione amministrativa debba essere svolta nel rispetto delle procedure previste dalla legge e dai regolamenti. Ma chi verifica se all’interno della singola azione amministrativa si compiano atti illegittimi, che se non denunciati perpetueranno indisturbati i propri effetti? Non è chiaro se questo controllo sarà preventivo o successivo.
Proviamo ad ipotizzare un percorso, che secondo i principi ed i criteri direttivi assegnati con la legge delega, il governo sarà chiamato a seguire con l’adozione dei decreti legislativi.
Si tratta di un sindacato che, diversamente dal sindacato penale, che si occupa della repressione delle illiceità, si sostanza in un sistema di controllo, più o meno efficace, della legalità e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, con l’impegno di garantire che la pubblica amministrazione non subisca, alcuna limitazione nei suoi poteri istituzionali.
Tuttavia esiste uno spazio che difficilmente potrà essere sindacato ed ovvero il merito amministrativo che rimane sottratto ad ogni controllo. Questo è un particolare aspetto del potere amministrativo di deliberare nel modo che ritiene più opportuno per il pubblico bene, senza i canoni predefiniti dalla legge, ma in base a criteri di equità, di giustizia, di etica suggeriti dal pubblico interesse. Si tratta di limiti politici e non giuridici, che non hanno forza di legge e vincolano solo sul piano politico in relazione all’esercizio del potere discrezionale. Il rispetto del fine pubblico, per il cui raggiungimento la legge attribuisce un dato potere funzionale, costituisce anch’esso requisito di legittimità, poiché la finalità in questione si ricava esplicitamente od implicitamente dalla norma stessa, e la scelta amministrativa che contrasti con essa potrà essere viziata da eccesso di potere.
I nuovi compiti relativi all’attuazione dell’indirizzo politico, vengano accettati come sfida dal dirigente apicale. Nell’esercizio dei compiti di attuazione dell’indirizzo politico, il dirigente apicale, può valutare il comportamento che, a suo insindacabile giudizio, appaia più idoneo alla cura dell’interesse pubblico, rispettando le norme sulla competenza, sui presupposti, sulle forme e sulla procedura da seguirsi. Potrà verificare che non può essere scelta una soluzione talmente inopportuna da impedire la realizzazione della finalità perseguita dalla norma attributiva del potere, né può essere adottato un atto amministrativo per raggiungere uno scopo diverso. In effetti, secondo la ricostruzione giurisprudenziale, l’accertamento dei vizi degli atti, ha dato luogo a notevoli difficoltà sul piano applicativo, in quanto, spesso, la deviazione dell’atto amministrativo dallo scopo della norma attributiva del potere non appare in modo evidente, ma può essere desunta in via indiziaria, attraverso quelle figure sintomatiche elaborate dalla giurisprudenza nel corso del tempo (vizi intrinseci all’atto: contraddittorietà della motivazione – vizi estrinseci all’atto ma intrinseci al relativo procedimento: contraddittorietà fra i diversi atti del procedimento – vizi estrinseci all’atto ed al relativo procedimento: disparità di trattamento fra casi identici).
In ordine agli strumenti da utilizzare, il sindacato si potrà esercitare, alla stessa stregua della prevenzione alla corruzione, secondo i principi e le prescrizioni contenute nella legge 190/2012, mediante mezzi e misure idonee a prevenire devianze e malcostumi. Invero la verifica potrebbe riguardare secondo la definizione contenuta negli aggiornamenti dell’ANAC al Piano nazionale anticorruzione, sia per lo specifico reato di corruzione che per il complesso dei reati contro la pubblica amministrazione e coincidente con la definizione “maladministration”, ed ovvero il controllo su quelle decisioni (di assetto di interessi a conclusione di procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) devianti dalla cura dell’interesse generale a causa, anche, del condizionamento improprio da parte di interessi particolari.
Ebbene il controllo della legalità dell’azione amministrativa si potrà sostanziare nella verifica degli atti e dei comportamenti che possono determinare un possibile contrasto con la necessaria cura dell’interesse pubblico, tali da pregiudicare l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità dell’Ente e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse.
È con coerente, con il quadro normativo, configurare una figura di dirigente apicale chiamato ad attuare anche compiti di controllo della legalità dell’azione amministrativa, se svolge allo stesso tempo funzioni in stretta collaborazione con l’organo di indirizzo, legato da vincolo fiduciario?
Senza aspettare che siano i posteri a farlo, possiamo tentare di dare una risposta, che necessita una conferma solo nell’attuazione concreta dei compiti assegnati. La dicotomia tra le funzioni di attuazione dell’indirizzo politico e l’azione di controllo potrà superarsi se, in capo al dirigente apicale, viene assegnata la verifica sull’esercizio della discrezionalità amministrativa da esercitarsi secondo canoni etici.
La sfida è aperta.
Siena, 27/XI/2015
Angelo Capalbo
