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Furbetti del cartellino: prime indicazioni operative

di Luigi Oliveri

Archiviata la pratica del decreto legislativo, che ha modificato le disposizioni di cui all’art. 55-quater TUPI, dopo l’approvazione nel C.d.M. del 15.6.2016, ora si presenta il problema di rendere concretamente operative le citate disposizioni all’interno degli enti locali. In effetti, la mancata timbratura del cartellino da parte del dipendente pubblico non necessariamente è interessata dalle nuove disposizioni introdotte dal Governo, le quali si applicheranno esclusivamente nel caso in cui il dipendente sia colto in “flagranza” ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze, negli altri casi continueranno ad applicarsi le disposizioni precedenti non incise dalle citate misure governative. La tabella che segue mostra le differenze procedimentali nelle due ipotesi.  

Violazione sistema rilevazione presenze

Articolo

Flagranza

Articolo

Non in flagranza

Violazione da parte del dipendente

Art. 55-quater,comma 3-bis

Licenziamento per giusta causa

Art. 55-quater comma 1 lett. a)

Licenziamento per giusta causa

Apertura procedimento disciplinare

Art. 55-quatercomma 3-bis

Sospensione del dipendente entro 48 ore

Art. 55-bis

comma 4

Entro 40 giorni

(possibilità di sospensione in caso di procedimento penale)

Trasmissione denuncia al P.M. e alla Corte dei conti

Art. 55-quatercomma 3-quater

Entro 15 giorni dall’avvio del procedimento

 

 

Responsabile competente  attivazione procedura

Art. 55-quatercomma 3-bis

Responsabile della struttura 

(UPD in caso di conoscenza preventiva)

Art. 55-bis

comma 4

UPD

Sospensione cautelare del dipendente

Art. 55-quatercomma 3-ter

Immediata, con corresponsione dell’assegno alimentare

CCNL 95 (sospensione cautelativa non > 30 gg.)

CCNL 2008

(sospensione obbligatoria – misure restrittive libertà o condanna definitiva)

Corresponsione dell’assegno alimentare

Contestazione al dipendente

Art. 55-quatercomma 3-ter

Contestuale alla sospensione

Art. 55-bis

comma 4

CCNL 95

CCNL 2008

Entro 40 gg.

(In caso di sospensione contestuale alla contestazione)

Audizione termini di preavviso per presentazione o memorie difensive

Art. 55-quatercomma 3-ter

Preavviso di almeno 15 giorni

Art. 55-bis

comma 4

Almeno 20 giorni

Possibilità di rinvio per assoluto impedimento

Art. 55-quatercomma 3-ter

Nuova udienza periodo non superiore a 5 gg. per sola una volta

Art. 55-bis

comma 2

Nessun termine lasciato alla discrezionalità dell’UPD

Chiusura procedimento

Art. 55-quatercomma 3-ter

Entro 30 gg. dalla ricezione della contestazione

Art. 55-bis

Comma 4

Entro 120 gg. dalla conoscenza del fatto

Invio a dedurre da parte della Corte dei conti

Art. 55-quatercomma 3-quater

Entro 3 mesi dal licenziamento

 

 

Conclusione del procedimento della Corte dei conti

Art. 55-quatercomma 3-quater

Entro 120 giorni

(danno immagine minimo pari a 6 mensilità)

 

 

Omessa comunicazione, omessa attivazione del procedimento disciplinare o della sospensione del dipendente

Art. 55-quatercomma 3-quinques

SANZIONI:

  • Licenziamento responsabile
  • Invio notizia Autorità Giudiziaria

Art. 55-sexies

comma 3

Applicazione della sanzione disciplinare della sospensione dal servizio proporzionale alla gravità dell’infrazione non perseguita

Va evidenziato, inoltre, come all’art. 55-quater TUPI sia stato inserito il comma 1-bis, secondo il quale “Costituisce falsa attestazione della presenza in servizio, oltre a quella realizzata mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza, qualunque modalità fraudolenta posta in essere, anche avvalendosi di terzi, per far risultare il dipendente in servizio o trarre in inganno l’amministrazione presso la quale il dipendente presta attività lavorativa circa il rispetto dell’orario di lavoro dello stesso. Della violazione risponde anche chi abbia agevolato con la propria condotta attiva o omissiva la condotta fraudolenta”. Con il citato intervento, pertanto, sia in caso di flagranza sia in mancanza della stessa, sono soggetti a procedimento disciplinare anche i dipendenti che hanno reso possibile la fraudolenta presenza dei colleghi. Ossia sono colpiti in ugual misura sia il dipendente che ha approfittato della violazione per risultare presente, sia l’eventuale collega complice che tale presenza ha fraudolentemente certificato.

Da ultimo, va precisato, come, al fine di evitare la decadenza del procedimento, tutti i termini previsti dal legislatore sul nuovo procedimento acceleratorio siano stati considerati non perentori, tranne il caso di evidente violazione dei termini di difesa del dipendente. Sul punto va specificato come gli Ermellini per propria giurisprudenza consolidata, abbiano da sempre indicato che solo il termine finale assume carattere di perentorietà, mentre gli altri termini hanno natura ordinatoria. Considerato che il termine finale della procedura ordinaria non potrà essere superiore in ogni caso ai 120 giorni fissati dalla legge e non modificati, appare in ogni caso impossibile il superamento del citato termine anche in caso di procedura acceleratoria. Su quest’ultima questione si attenderanno i necessari chiarimenti da parte degli Ermellini, quando si presenteranno i relativi casi concreti.

1. La problematica relativa alla flagranza dell’illecito

Oltre al fatto che il dipendente o, chi altera al suo posto la presenza fraudolenta, possa essere colto in flagranza da parte dei responsabili, resta da verificare la possibilità di una verifica mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze. In una recente nota il Ministero del Lavoro (nota n. 11241 dell’1.6.2016) ha avuto modo di precisare che:

  • l’art. 4, comma 1, della legge 300/1970, modificato dall’art. 23, comma 1, del d.lgs. 151/2015, prevede, tra l’altro, che “Gli impianti di audiovisione e gli altri strumenti da quali derivi anche la possibilità di controllo a distanza dell’attività dei lavoratori possono essere impiegati esclusivamente per esigenze organizzative e produttive, per la sicurezza del lavoro e per la tutela del patrimonio aziendale e possono essere installati previo accordo collettivo stipulato dalla rappresentanza sindacale unitaria o dalle rappresentanze sindacali aziendali (…). In mancanza di accordo gli impianti e gli strumenti di cui al periodo precedente possono essere installati previa autorizzazione della Direzione territoriale del lavoro o, in alternativa, nel caso di imprese con unità produttive dislocate negli ambiti di competenza di più Direzioni territoriali del lavoro, del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali”;
  • la violazione della previsione dell’art. 4 non è esclusa dalla circostanza che tali apparecchiature siano solo installate ma non ancora funzionanti, né dall’eventuale preavviso dato ai lavoratori, né infine dal fatto che il controllo sia discontinuo perché esercitato in locali dove i lavoratori possono trovarsi solo saltuariamente (Cass. 6.3.1986, n. 1490, in Not. Giur. Lav., 1986, 155; Cass. n. 921/1997);
  • la condotta criminosa è rappresentata dalla mera installazione non autorizzata dell’impianto, a prescindere dal suo effettivo utilizzo (Cass. penale n. 4331/2014; “l’idoneità degli impianti a ledere il bene giuridico protetto, cioè il diritto alla riservatezza dei lavoratori, necessaria affinché il reato sussista (…) è sufficiente anche se l’impianto non è messo in funzione, poiché, configurandosi come un reato di pericolo, la norma sanziona a priori l’installazione, prescindendo dal suo utilizzo o meno”;
  • il legislatore ha previsto in maniera chiara che il mancato rispetto della norma in materia di video-sorveglianza è punito con ammenda da € 154 a € 1.549 o arresto da 15 giorni ad un anno (art. 38 della legge 300/1970), salvo che il fatto non costituisca reato più grave.

Resta, pertanto, di fondamentale importanza, in caso di inserimento di strumenti di videosorveglianza, che l’ente locale si attenga alla sopra indicate indicazioni fornite dal Ministero del lavoro, non essendo prevista alcuna deroga per gli enti locali. In questo caso la possibilità di verifica sono lasciate alle forze dell’ordine su specifico mandato della Procura, come avvenuto sino ad oggi.

2. Le conseguenze operative da parte degli enti locali

All’indomani dell’attivazione delle procedure restrittive e, anche in considerazione delle responsabilità dei dirigenti o dei responsabili dei servizi, gli enti locali dovranno procedere con una serie di iniziative atte a prevenire o contrastare il fenomeno della violazione dei sistemi di rilevazione delle presenze. La prima attività da porre in essere è rappresentata, sicuramente, da una nota circolare da inviare a tutti i dipendenti e ai responsabili, in generale da formalizzare a cura del Segretario Generale. In tale circolare dovranno essere puntualmente indicate le attività da porre in essere, in mancanza di sistemi di videosorveglianza concertati con le OO.SS., attraverso l’istituzione, ad esempio, a rotazione di responsabili della struttura che verifichino l’effettiva presenza dei dipendenti, anche mediante procedure a campione. Uno dei fatti frequenti è rappresentato dall’allontanamento per pausa caffè, la quale a volte può durare anche molti minuti (vedi licenziamento Cass. sent. n. 20440 del 12.10.2015), in questo caso, se ciò si dovesse rendere necessario, dovrà essere prevista una autorizzazione preventiva da parte del dirigente o del responsabile con obbligo di recupero del tempo di pausa e ferme le necessità della non interruzione del servizio (Cassazione civile, sez. lavoro, sentenza 28.3.2013, n. 7819). Altro fatto fondamentale è l’autonomia riconosciuta agli enti locali nel disciplinare il proprio Ufficio dei Procedimenti Disciplinari, il quale dovrà essere necessariamente rivisto in considerazione delle nuove disposizioni. In particolare si potrà porre il problema relativo al riscontro effettuato dagli organi di polizia, dove il numero di persone da esaminare potrà anche essere massivo (si pensi al Comune di San Remo, di Acireale ecc.). In tali casi appare opportuno disciplinare in via preventiva tale eventualità, mediante costituzione di modelli o fac-simili, anche inserendoli all’interno del regolamento dell’UPD, ovvero prevedere, in enti locali con consistente numero di dipendenti, la necessità di autorizzare, nei casi di un numero elevato di infrazioni, una ripartizione dei procedimenti disciplinari tra i vari dirigenti e/o responsabili, al fine di evitare la decadenza dei procedimenti. Anche in tale occasione sarebbe utile costruire modelli di conclusione dei procedimenti disciplinari, al fine di evitare al massimo gli errori che potrebbero inficiare i provvedimenti espulsivi.

Proprio a fronte di un possibile impatto che tali misure potrebbero avere nei confronti dei dipendenti, appare fondamentale una riunione con le OO.SS. al fine di concertare le azioni più opportune da effettuare, prevenendo al massimo le possibili conseguenze negative di una espulsione consistente di dipendenti, autorizzando proprio l’uso delle telecamere quale forma sicuramente più dissuasiva rispetto alle altre.

Per gli enti di piccola dimensione, andrebbe previsto un possibile convenzionamento nella costituzione dell’Ufficio dei Procedimenti Disciplinari, e risolto il problema della compatibilità della figura del segretario comunale quale responsabile dell’UPD e responsabile dell’Anticorruzione.

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