Il responsabile non controlla i servizi appaltati: risponde di danno erariale
La Corte dei Conti, sezione per il Piemonte, con la Sent. n. 6, del 23 gennaio 2017, ha affermato che nelle ipotesi in cui il direttore generale di un Comune, nella qualità di responsabile del procedimento, non effettui i dovuti controlli sui servizi appaltati, risponde di danno erariale.
Il fatto
Nell’aprile del 2009 era pervenuto alla Procura Regionale un circostanziato esposto da parte di un rappresentante della locale RSU, con il quale veniva denunciato come anomalo ed ingiustificato l’affidamento di un appalto di servizi di durata biennale mediante procedura di gara aperta bandita nel 2008; nella suddetta denuncia, in dettaglio, veniva segnalata l’assenza di specifiche esigenze dell’ente locale in tale direzione, oltretutto per lo svolgimento di compiti del tutto generici ed indeterminati che rientravano fra le competenze dei numerosi dirigenti in servizio presso l’Ente civico e dei funzionari addetti ai diversi Servizi.
Considerato il contenuto puntuale dell’esposto, si procedeva ad avviare l’attività istruttoria finalizzata a verificare la fondatezza dei molteplici profili di illiceità evidenziati nella denuncia; in tale ottica, con una prima richiesta, la Procura Regionale acquisiva tutta la documentazione afferente al suddetto appalto di servizi, compresi gli atti di gara, il contratto ed il carteggio successivo relativo all’attuazione dell’incarico in funzione di quanto contemplato nel capitolato d’oneri.
All’esito dell’esame dei documenti trasmessi dal Comune la Procura della Corte di Conti aveva formulato una seconda richiesta istruttoria con cui era stato domandato al Segretario comunale dell’Ente civico di trasmettere, tra l’altro, gli atti con i quali l’Ente aveva effettuato i controlli sull’effettiva sussistenza delle prestazioni indicando in apposita nota quali erano i soggetti operanti nei vari settori che si erano avvalsi delle attività di consulenza indicate nelle relazioni.
Sulla base degli elementi probatori acquisiti nel corso dell’istruttoria contabile in merito ai fatti in precedenza descritti, la Procura Regionale, ha ravvisato la sussistenza di profili di responsabilità a carico del Direttore Generale del Comune all’epoca della vicenda in rassegna, nonché firmatario della determina a contrarre e responsabile del procedimento inerente all’affidamento ed all’esecuzione dell’appalto sopra indicato, compresa la fase della liquidazione su base trimestrale del corrispettivo pattuito, per il danno patrimoniale cagionato con la propria condotta al suddetto Ente territoriale; secondo la tesi accusatoria dedotta dal Pubblico Ministero contabile, il direttore generale del Comune avrebbe deciso di bandire la gara per l’assegnazione del servizio, dissimulando in realtà l’attribuzione di una vera e propria consulenza per eludere le correlate limitazioni, in un contesto di evidente e ripetuta illiceità che ha riguardato non solo l’affidamento e la natura dell’incarico, ma anche l’effettiva realizzazione delle attività esplicitate nel capitolato d’oneri e nel successivo contratto concluso tra le parti, e, da ultimo, la verifica dei servizi concretamente svolti dall’appaltatore, che sarebbero risultati insussistenti e, comunque, assolutamente estranei alle finalità rivenienti dal bando di gara.
La difesa da parte del direttore generale sulla presunta responsabile nell’ambito della fase preprocessuale, non sono apparse idonee a superare i motivi dell’addebito, atteso che la Procura Regionale ha individuato nell’attività oggetto dell’affidamento una modalità per sviare ingenti risorse pubbliche, mediante l’elusione della disciplina in tema di consulenze, da una loro effettiva utilità, svolta in violazione dei principi di legittimità, trasparenza, economicità, efficienza ed efficacia che devono caratterizzare la funzione amministrativa.
Il giudizio della Corte dei Conti piemontese
Come si evince dall’esposizione dei fatti delineati in premessa, il giudizio sottoposto all’esame della Corte dei Conti riguarda il danno patrimoniale che sarebbe stato cagionato dal direttore generale al Comune secondo la ricostruzione propugnata dalla Procura Regionale, in diretta connessione con il presunto comportamento antigiuridico posto in essere dalla stessa con riferimento all’affidamento ed alla successiva esecuzione del contratto stipulato dal menzionato Ente civico con una società, concernente la realizzazione del piano di riorganizzazione avente per oggetto i comparti del commercio ambulante dei mercati e del commercio in forma itinerante su aree pubbliche, nonché il servizio di assistenza al settore di Polizia Amministrativa e Commercio.
Con riferimento alla parte che interessa in presente commento i giudici contabili evidenziano le contestazioni della Procura Regionale, concernente il mancato controllo da parte del direttore generale nella fase esecutiva del contratto.
Dalla disamina del copioso materiale documentale riversato dalle parti nel fascicolo processuale, non è sfuggita all’attenzione della Corte di Conti la circostanza che la società aggiudicataria ha svolto la maggior parte delle prestazioni richieste nel contratto, ponendo in essere servizi ed attività indubbiamente pertinenti allo scopo istituzionale riveniente dal contenuto complessivo degli atti di gara, i quali hanno toccato aspetti organizzativi, tecnici, burocratici e di organizzazione del personale con riferimento alle funzioni devolute a diversi Uffici dell’Ente locale.
I giudici contabili nell’intento di inquadrare compiutamente gli avvenimenti che connotano la vicenda oggetto del presente giudizio, evidenziano che risulta comunque dagli atti depositati dalle parti, da un lato, che la società aggiudicataria non ha posto in essere alcune delle azioni che costituivano l’oggetto dell’appalto, dall’altro, che alcuni interventi non hanno raggiunto, come testimoniato dell’analisi della documentazione di causa, quello spessore, quell’estensione e quella frequenza che era lecito attendersi dall’affidamento dei servizi in questione ad un soggetto esterno all’organizzazione del Comune per la durata di due anni, anche in funzione del corrispettivo pattuito che certamente non si presentava modesto. Su tale versante, si stima utile evidenziare, in dettaglio, che la società non ha realizzato il Piano relativo alla riorganizzazione dei comparti del commercio ambulante dei mercati e del commercio in forma itinerante su aree pubbliche, che rappresentava uno dei punti centrali dell’appalto, limitandosi a svolgere soltanto alcune attività propedeutiche e strumentali all’elaborazione e redazione dello stesso, secondo quanto confermato, tra l’altro, dal tenore univoco delle audizioni personali effettuate dalla Procura Regionale nell’ultima fase della propria istruttoria, nei confronti di Dirigenti e funzionari addetti ai competenti Settori del Comune.
In tale ottica, appare quindi fondato il rilievo formulato in siffatta direzione dalla Procura, atteso che la condotta antigiuridica della convenuta è integrata dalla mancata vigilanza e dalla carenza di adeguati controlli in ordine all’esatto e completo svolgimento di tutte le prestazioni dedotte nel contratto, con riferimento alla fase esecutiva dell’appalto.
In particolare il dirigente generale ha violato gli obblighi ed i doveri che le derivavano dalla posizione di responsabile del procedimento, la cui attività si estende evidentemente anche alla fase negoziale dell’appalto, non avendo esperito le necessarie verifiche periodiche per riscontrare la piena corrispondenza e concordanza, quantitativa e qualitativa, tra le clausole contrattuali ed i servizi in concreto svolti dalla società aggiudicataria; d’altronde, l’articolo 9 del capitolato d’oneri stabiliva, tra l’altro, che il “Comune mantiene le funzioni di controllo dell’appalto, ne constata il regolare funzionamento e verifica l’efficienza e l’efficacia della gestione” e che “qualora l’Amministrazione comunale dovesse accertare che le prestazioni oggetto del presente appalto non vengano eseguite in conformità a quanto stabilito, farà pervenire alla ditta le eventuali contestazioni ed osservazioni comunicando altresì le prescrizioni cui l’aggiudicatario dovrà conformarsi entro tempi stabiliti”.
Le conclusioni
Nella condotta antigiuridica della società è ravvisabile il requisito soggettivo della colpa grave, secondo la concezione normativa della colpevolezza che postula lo scrutinio attinente al giudizio di rimproverabilità per l’atteggiamento antidoveroso della volontà che era possibile non assumere, con valutazione “ex ante”, in base ai criteri della prevedibilità ed evitabilità della serie causale produttiva del danno. Nel caso specifico, la società, sia per la sua indubbia ed elevata qualificazione, sia per avere seguito sin dall’origine, in tutte le sue fasi, lo sviluppo progressivo del menzionato progetto legato all’esternalizzazione di alcuni servizi di rilevanza strategica per il Comune, che conosceva nei minimi dettagli avendo curato anche la fase inerente alla predisposizione degli atti di gara, sia perché, in qualità di principale referente della società aggiudicataria all’interno dell’Ente civico, aveva assidui contatti con il menzionato direttore generale che era perfettamente consapevole delle attività effettivamente svolte dalla società stessa; in tale situazione avrebbe potuto certamente rilevare il parziale difetto di conformità delle prestazioni rispetto alle specifiche clausole contrattuali, ponendo in essere sollecitamente, anche avvalendosi delle prerogative che le derivavano dal ruolo di Direttore Generale e responsabile del procedimento, gli opportuni interventi correttivi ed integrativi al fine di evitare il pregiudizio erariale scaturente dal mancato raggiungimento di una parte degli obiettivi istituzionali che l’appalto mirava a garantire.
In conclusione la Corte dei Conti condanna al pagamento in favore del Comune a titolo di colpa grave, il direttore Generale per l’importo di Euro 20.000,00, comprensivo di rivalutazione monetaria, oltre agli interessi legali calcolati dalla pubblicazione della sentenza.
Corte dei Conti-Piemonte, Sez. giurisdiz., 23 gennaio 2017, n. 6
